现代化城市治理篇1
关键词:固岸;治理方式;问题
很多城市的形成都是依水而建,这是由于人类在原始社会时期就意识到水源的重要性。随着人口聚集程度的加大城市就形成了,所以说水源、河流是城市发展的根源。现代城市中河流的功能发生了巨大的改变,它已经是集引清、蓄水、防洪、排涝、航运等多种功能于一身,所以针对现代城市河道的清理工作变得十分复杂。
1 传统河道治理方式的改变
传统的河道治理方式只是进行片断的治理,也就是“需要哪里治理哪里”,这种形式对河道水流量影响十分巨大,同时对水中生态型和河岸的生态系统带来了很大的破坏作用,这种治标不治本的方法,使河道的问题越来越严重,这与现阶段提出的和谐发展、可持续发展相互矛盾。所以进行城市河道的综合性治理刻不容缓。我国很多省份于2010年前后都提出了相应的河道治理方案和管理条例,来面对日益紧张的城市河道问题。但是还是存在很多问题值得我们分析。
1.1 提高水质方式不能起到清理河道的作用
很多省份都采用引水的形式来替换城市河道中的水质,以求达到提高河道生态质量,但是这种方法只是能短暂的改变水流质量,却不能提高中体水质。改善水质的目的在于扩大河道面积、流量、深度使河道周围的生态环境受益。但是很多城市河道沿线却缺少引流装置,多用排放城市雨水和中水的形式,这使很多污水依旧通过城市排水系统汇集到河道中,另外不同水质相互掺杂,使水中的沉淀物加大,这使河道中的淤泥和杂物问题不能被解决。
1.2 生态治河观的缺失
传统的河道在治理过程中采取机械清淤,清理形式只是局限在疏浚、引配水,这使河道的生态性得不到重视。市区内的河道规划一般以平行的形态为基础,并且根据河道的笔直平行性进行划分这样规划虽然对城市规划和美观起到一定的作用,但是河道的线型比在生态自然性上存在很大的不足,河道护岸多以硬质驳坎,这种水体和边坡土体不能相互溶解,回填土和自然土体在很大程度上难以完成土体净化。这就使水生物缺少良好的生长环境。在治理过程中会因河道疏浚问题使生态环境发生改变,不能对淤泥污染做出处理。这样就不能达到河道淤泥综合治理的效果。常规的治理方式不能考虑到生态系统的因素环境,这就使河道的生态治理不能完全实现。
1.3 河道底泥治理达不到标准
河道传统的治理方式复杂多样,一般涉及到绿化、驳岸、配水、截污、清淤等不同的形式,但在处理时没有考虑到底泥和水体生物修复、河道生态系统等相关问题,河道底泥对上覆水体受到了很大的影响,底泥污染物问题没有得到彻底地解决,这些使得河水中 COD 浓度在底泥污染物排出后严重超出了 V 类水标准。尽管清淤可以消除一定污染的底泥,但城市河道底泥往往受到条件的影响,难以达到完全清除的要求,这就使得清淤后的底泥又会成为新的污染源。仅仅采取截污、清淤、冲水是难以消除黑臭问题,由于河道生态系统功能难以发挥使得自身的自净能力被削弱,无法从根本上解决黑臭问题。
2 如何采取综合性生态河道治理
2.1 减少污染源,及时处理污染现状
污染源头的控制是解决水污染最为彻底的方法,在污染源上进行合理的控制和整理就能实现良好的控制,使城市河道环境得到更好的改观。首先污染源控制的主要手段是提高污水排放指标,最大程度的降低污染源,同时通过雨水分流,以实现城镇规划中的雨排水和城市排水相互分流,通过不断的管道引流从根本上改善污水处理效率。使越来越多纯净的水被排放出去。
2.2 护岸工程中采取的措施
城市河道根据河流宽度和水量分为直立式、斜坡式,两种形式。下文笔者将对其进行逐一分析。首先直立式护岸适合在城市中水流量较大的河流,这种形式在河流汛期能够更好的控制,能够节省占地,使河道的净宽和深度增加。但是这种方式需要后期投资大量的绿化资金来满足河道周围生态环境的维护,同时这种河道缺少河岸和河床,使原有的生态结构发生破坏和改变,很难达到城市生态的要求。所以现阶段多少城市河道质量都采用斜坡式,这种形式不仅能够使城市河道区域生态环境达到可持续发展的要求,还能对水质进行进化,同时通过水生物的自然生态来创造出一个合理的生长环境。并且能够在河岸上采用绿化的形式进行覆盖,通过种植白三叶、高羊茅等植物,就能保证一年四季的绿色景象。需要注意的是采取植物固岸必须使水边土壤有一定的固化作用,使土壤能够提高抗水流的冲击能力。同时固岸所有的物质可以加强水质的净化,并且为居民创造十分优良的生活环境。
2.3 护岸生物的相关方式
生物护岸的根本是积极扩建河道坡岸的植被带,采用增加水生植物的形式来优化坡岸的生态环境。例如可以将生命力较强的灌木植物种植在河堤上,并且采用合理的生态格栅技术将植物根茎和河堤触为一体。使用植物的吸收功能将土壤中的污染物质及时清除,以实现加固河岸、控制水源污染的作用,并且达到景观设计的绿化要求。在处理时需要参照河流岸段基底的状况由坡岸往河流中心不断设置湿生、挺水、浮水等不同的水植物,这样才能改善水质,从而优化河道内的生态环境。两侧的土地利用模式是在综合建设、景观、生态和经济适宜性评价的基础上,通过环境、社会、经济三大目标的和谐发展,在坚持“生态优先、景观经济并重”的原则下,制定出科学合理、优化可行的土地利用模式,使该区域成为泾源的绿色生态屏障、水源涵养区、风景旅游度假区。
2.4 结合法律,加强管理
河道的治理要和法律法规相互结合,我国颁布的《河道管理条例》和《防洪法》等内容在河道治理过程中能够起到十分积极的促进作用,它将河道的水质管理作为了水利主管部门的工作重点。并且要求定期对城市中的河道实行拉网式检查,对发现的污染问题和安全隐患要做到及时处理。对河道的执法权限和管理效果进行限定。尤其在河道和其临近工程的管理上要加大审核力度。并且要积极参照其他地区的河道管理实例,最大程度的做好水利工程和临近水源工程的防污染工作。河道所在地区的主管部门要配合公、检、法对河道污染问题进行处理,是河道的管理秩序井然有条,同时定期对河道进行相应的维护,使其能够创造一个良好的河道管理环境。
3 结束语
城市河道治理并不是单一的生态环境的治理,它是将生态、水源保护、观赏性、周边发展相互结合的管理体系,在这个管理体系中景观和生态作用同等的重要,这不仅会使城市经济发展和城市面貌焕然一新,还会在根本上提高城市化和生态化的共同发展的速度,使人与自然能够高度统一,达到共生共存的生态系统形式。
参考文献
[1]胡云卿.城市河流水环境区域生态景观建设系统研究[D].北京林业大学,2010.
[2]付永川,杨海蓉.对重庆市次级河流水污染综合整治的思考[J].安徽农业科学,2007,18.
[3]高晓薇,刘元元,戴纪翠,毛小苓.深圳河健康状况诊断及分析[J].北京大学学报(自然科学版)网络版(预印本),2009,04.
现代化城市治理篇2
关键词:城市现代化;社区建设;公共精神
一、现代城市社区建设和公共精神培养的价值关联。
社区是我国城市管理实施“两级政府三级管理”的行政框架内最基层单位,随着改革开放以来经济体制改革和户籍制度的改革,地域界限打破,人口可以自由流动,基层单位实体渐渐分化和消解,原来传统的“单位人共同体”“地域人共同体”已渐渐变身为“社区人共同体”。 现代社区共同体是由来自于不同地域环境和行业的具有不同价值观念的差质人口所组成的, 特别是长沙作为省会和中部发展快的城市,吸引了来自于各地、州、市和全国各地的人才定居或参与长沙现代城市的建设,这些不同异质的人共同生活在同一社区,因为个体差异降低了邻里关系情感认同,增加心理上误会和矛盾,其认同危机影响社区共同体建设。加之社区行政化倾向导致居委会工作模式成就、工作方法简单,社区居民大多是在不了解前提上被动性参与社区事务,随意性大,导致居民对社区事务参与意识淡薄,社区公共精神上弱化和忽视,影响社区公共精神提升。
特别是党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,各级部门越来越受重视社区建设。在城市化进程中,长沙城市化快速发展拆解原有的地域关系纽带,单位集体记忆和情感归属日渐远去,个人与社会关系网络发变化。为适应长沙新形势社区建设需求,培育社区公共精神以促进社区建设与和谐发展,进而提高长沙市基层社区治理体系、治理能力现代化水平,此课题研究具有重要实际意义。
二、国内外学者的研究概况
(一)西方:学术界针对社区研究有的两种不同倾向:
①一种是针对城市社区中邻里关系变化进行研究所形成两种对立的社区消失与继存的理论。以滕尼斯、韦伯等社会学家为代表的社区消亡论和以美国社会学家甘斯、刘易斯为代表的“继存论”;。前者认为社会分化结果是人们价值观念、生活方式差异增大、社会认同感降低使得传统社区存在基础丧失。后者认为认为传统社区不能完全否定和消亡,在城市化过程中城中村居民生活方式和精神情感与外面的世界并无多大影响。②另一种是社区解放论。费舍尔、费尔曼和雷顿在20纪70年代运用社会人类学网络研究的理论研究城市社区的变化。强调现代城市社区人际关系应从地域局限中解放出来,有应该更广网络,开启了新的网络研究视角。
(一)国内在中国社区概念的研究上:费孝通、吴文藻等人创立了“社区”概念和研究社区的范式。对社区研究近年来有几种不同观点:
①,社区共同体包括地域性共同体、文化共同体、利益共同体和精神的共同体,社区精神文化是从生活共同体提升到精神共同体的关键。社区自身就可以实现自我管理、教育、服务、约束来实现社区公共生活有序化。
②公共精神是一个庞大的体系,是社会成员在公共生活中对人们共同生活行为准则、规范的认可,并体现于行动上的遵守和执行。从道德上而言,公共精神是以利他方式关心公共利益的态度和行为方式。有的学者认为它是超越个人狭隘界限和个人直接功利目的关怀公共事务的精神境界和行为态度,它孕育并镶嵌在特定的社会架构和文化土壤当中,并不断地影响、修复、变迁着特定的社会结构。有的学者认为公共精神是孕育于人类公共生活之中的,位于人类内心深处的基本道德和政治秩序观念,态度和行为取向,以公共性作为价值基石,表现为社会成员对公共事务的积极关怀和参与,对公共生活的热情融入和,对政治社群的虔诚认同和归属。
综合来看,国内外这些学者的相P研究,对课题组展开社区共同体建设与公共精神培育研究颇具借鉴价值和启发意义。国内著名学者如秦宣、韩庆祥、张雷声、刘书林等近年来也高度关注城市化社会发展、共同体建设和核心价值观提炼与培育等问题,深刻回答了城市化社会发展的诸多重大问题,其观点不仅为此课题开启了研究思路,而且提供了坚实的理论支撑。
国内外研究尚存在些许不足和遗憾:①侧重社区共同体或公共精神某一方面的研究,欠缺综合性的研究;②;对应到长沙社区公共精神的培育路径研究还较缺乏;③长沙社区公共精神培育策略的评价指标体系缺乏研究。
三、长沙社区建设中公共精神的现状分析
长沙作为省会和中部发展快的城市,吸引了来自于各地、州、市和全国各地的人才定居或参与长沙现代城市的建设,这些不同异质的人共同生活在同一社区,因为个体差异降低了邻里关系情感认同,增加心理上误会和矛盾,其认同危机影响社区共同体建设。加之社区行政化倾向导致居委会工作模式单一、工作方法简单,社区居民大多是被动性参与社区事务,随意性大,导致居民对社区事务参与意识淡薄,社区公共精神上弱化和忽视,影响社区公共精神提升。
(一)社区公共精神培育包含培养独立人格、民主法治精神、公平正义、社会责任、社会公德、自控自律意识六个方面。但是长沙社区存在公共精神缺乏现状:
首先是社区意识比较单薄,从而存在对社区的认同危机,从1996年至今长沙实行单位住房货币化,原单位的福利房通过房改后成为人们有使用权的私有房,住房都是单位人,后来随着房地产的飞速发展,人么需要换更大更好的房子,所以出现将原有从单位购买的房子进行转手买卖,这样使得原来的单位人集中居住的状况变为各种外来人员杂居的现象,这样彼此因为不同的需求而再生的居民社区成分相对复杂起来。经过对社区居民的100份问卷调查结果分析:其中因为邻里彼此不熟悉,即使门对门也不往来不熟悉的占40%。甚至因为工作的时间不一,有20%的问卷说几个月都没看见邻居。这样一来,因为居民间彼此陌生,对房前屋后和楼道的的公共卫生、共有园林的保护等公共环境也漠不关心,缺乏对居住环境的爱护和维持的公共情怀,乱放乱丢垃圾的现象常见。邻里之间缺乏相互帮扶和相互关照的共同意识,还因为出租房客的成员复杂性,以及其不同的生活习惯,更增加了相互交流和沟通难度。这种复杂情况得邻里相互很难融入在一起,引发了社区共公共精神的认同危机。
其次社区居民公共参与公共活动的自觉度不多,更难得经常性开展。为了增加社区粘合度和凝聚力、增进交流和邻里情感,即使有社区热情发动居民一起参与的社区公共活动,也常出现参与度很少,多数居民抱着看热闹的心理或不理不睬的尴尬局面,收效不大。
再次是社区建设的困境:社区主体、社区自治、社区服务、社区参与、社区文化等困境。
社区主题因为社区主体的结构先对变化,原来有单位管理的变成了社区自治,社区管理机构一般带有政府行政性,社区划分不够合理,管理的区域比较大,人员与管理区域不匹配,加上社区工作人员素质偏低,工作方法简单、宣传较少,基础设施不足,提供的服务还不能满足社区居民的需要,供给缺口大;加之社区机构与政府和住区物业管理理顺不足,一有问题,就是“临时抱佛脚”,解决问题也是出现“头痛医头脚痛医脚”的现象。没有形成规范的社区管理机制。城市社区的行政化严重常常限制了社区自制能力的发挥。
最后社区法制建设滞后,与社区配套的法律法规还不够完善,社区建设的运行缺乏良好的法制环境。导致社区生活、社区服务、社区公益保障、社区的公共精神的加强缺乏制度保障,公共活动难以开展,居民的公共文化难以普及。
(二)是长沙城市现代化建设中需要加强社区公共精神的构建。
随着长沙城市的发展现代化,长沙市政府确立了“建设国家级中心城市”的宏伟规划,迫切需要加快长沙城市的的现代化建设体系;而作为长沙城市建设的的重要内核构成细胞就是的社区建设,可见社区现代化建设尤为重要。而社区公共精神的缺乏现状与现代化社区建设是极其不协调的,所以加强对社区建设,重点是社区公共精神建设,才能带动公共意识、公共服务、公共设施的完善和公共文化的和谐,构建和谐的现代社区。社区公共精神的建设对策和路径有如下几点:
1、营造浓厚的社区意识,搞好社区服务,增强社区居民参政议政的积极性。建立社区通信录和社区现代QQ群和微信群,加强社区公共活动的广泛性,提高消息发散性和居民知情权,扩大活动的居民参与度;建设齐全社区公共服务设施。
2、理顺社区建设管理体制,加强居民自制组织建设,争取处理好社区自治组织与政府和物业之间关系。加强社区法制建设和立法工作,重视社区制度化建设。争取处理社区和政府行为之间的联系,加强社区工作者队伍建设,选拨优秀的专业社区管理和服务人员,提升社区管理质量,引导居民参与社区的公共事务。
3、社区要加强所辖居民区的物业和业主委员会之间的联系和沟通,通过协同合作加强社区建设,发展社区服务,增强社区服务的多样性、社会化和产业化。
4、推社区管理创新,加强社区民主自治。学习广州和香港等地的社区公共精神建设的经验。建立以政府为主导,建立社区与非政府组织的物业和业主委员会为主体的社区管理体制,突出政府的服务职能,形成以民生为重点、以服务为导向的公共服务体制,丰富社区建设的服务内容的宽度和广度,构建以儿童入园、一站式医疗服务和康复、学习和生活娱乐健身等多形式的服务体系。按权力下放中心下移原则,制定法律法规,协调社^主体之间的利益关系。
5、建立社情民情表达机制,充分发挥老龄群体对公共精神余热的作用。重视大学生公共精神。充分发挥中国传统文化的作用、彰显社区管理善治理念、构建地域共同体、利益共同体和意义共同体、加强行政性复合与自主性合作、结构异质性与社区凝聚力包容共享致力形成社区居民自我管理、自我教育、自我服务的组织体系和氛围。
6、加强社区的资金和人才投入,设立社区服务基金,大力培养非政府的社会服务组织,形成以“政府投入为主,社会支持”为辅的多元体制。
7、加强社区队伍建设,推进社区人员向职业化和专业化的发展,从而推进社区公共精神建设。充分发挥党和政府引导作用。政府介入方式转变维护和体现了社区共同体及其成员的自主性。培养社区意识,重建公共精神,这也是社区核心和关键。充分发挥居民公共精神与社区意识的能动性和创造性,建设一个充满尊重、关心和爱护的和谐社区,是解决认同危机的关键。让公共精神成为是社区建设中不可估量的无形资产。
虽然城市现代化初期公共精神缺乏的现状不尽人意。但是通过培育公共精神培养以促进社区建设,进而提升基层(包括社区)治理体系和治理能力现代化。用社会主义核心价值观引领社区共同体条件下的公共精神培育。要充分发挥中国传统文化对社区共同体条件下的公共精神培育的作用,要彰显社区管理善治理念。特别是在长沙城市化进程中,尝试性进行社区公共精神培育路径、建设中公共精神培育机制,引导教育机制、激励约束机制、诉求表达机制、心理干预机制、矛盾调处机制、权益保障机制等。构建评估机制。有利于落实十以来中央城镇化工作会议精神,有利于提高供给侧改革的城市化建设质量,促进国家治理能力现代化,提升市民素质,更多地参与和融入到公共生活中,凸显研究社区公共精神建设的必要性,为政府引导社区建设提供参考依据。
现代化城市治理篇3
今年是实施《城市建设三年纲要》取得明显成效,城乡交通建设和城市基础设施建设再上新台阶的一年,是全市上下齐心协力创卫创模背水一战的一年,是为今后一段时期实施重大项目做好充分预备的一年。省委书记李源潮同道今年4月1日在我市检查指导工作时指出:“当前和今后一个时期,*工作的中心任务就是要调动一切积极因素,集中一切积极气力,加快实施‘两个率先’的进程,做到‘四个坚定不移’,即坚定不移地加快新型产业化进程,坚定不移地加快城市现代化进程,坚定不移地加快富民进程,坚定不移地建设高素质的党政干部队伍。”今天的会议就是着重部署坚定不移地加快城市现代化进程这一事关全局、事关长远的工作。刚才,徐市长对往年以来城市规划建设治理工作进行了回顾总结,对明年及今后的目标任务和措施作了全面部署,希看大家抓好贯彻落实。这次会议对于进一步动员全市各级各部分和社会各界齐心协力加快推进城市化和城市现代化,加快推进力争“两个率先”、实现富民强市的进程,具有十分重要的意义。下面,我夸大三个题目:
一、加快城市化和城市现代化进程,必须认清形势,增强信心
党的十六大报告指出:“要坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”。城市化、城镇化题目在党代会的报告中第一次提出来,这充分说明城市化和城市现代化对经济社会发展具有特别重要的意义。
(一)城市化和城市现代化是经济增长和区域发展的动力源
产业化、信息化、城市化互动并进,是当今世界经济发展的主要潮流和最大特征,也是新世纪新阶段推动经济社会发展的三大动力源。加快城市化、城市现代化步伐是实践“三个代表”的重要举措。城市化和城市现代化水平的不断进步,既体现先进生产力的发展要求,也体现先进文化的前进方向,更体现广大人民群众的根本利益。加快城市化、城市现代化步伐是力争“两个率先”、实现富民强市的重要内容。“两个率先”、富民强市的题中应有之义就是进步生活质量,改善生活环境,推进社会全面进步和人的全面发展。加快城市化、城市现代化步伐是推进城乡经济社会统筹发展的重要载体。当前和长远的任务就是要着重解决好城乡交通网络、城乡供电、信息网络、城乡环境建设,解决好公共事务、公共保障、公共安全、公共治理等事关全市人民亲身利益的大事。加快城市化、城市现代化步伐是增强城乡综合实力的重要动力。营造优异的创业创新环境,建设人才高地、技术高地、产业高地,都与城市化、城市现代化密切相关。加快城市化、城市现代化步伐是提升全民素质、修养文明、繁荣文化的重要抓手。城市化、城市现代化不断改变着人们的生活方式、工作方式、思维方式,进而在发展中传承历史文化,孕育现代文明。
(二)加快城市化和城市现代化的基础不断增强
从世界城市化发展进程看,一般分为起步、加速、成熟三个阶段,其中城市化率在30%—70%之间是加速发展阶段。*目前城市化率达到56%,人均GDP今年将突破3000美元,加快城市化、城市现代化的基础正在不断增强。一是中心城市建设的框架得以拉开。在全市人民的共同努力和支持下,往年顺利实施了市管县体制以来最大的区划调整,特大城市建设框架进一步拉开,城市发展空间进一步拓展,功能布局进一步优化,城市资源进一步整合,为进一步增强中心城市的辐射力、带动力创造了条件,为农业人口向非农产业和城镇转移提供了更广阔的就业和生活空间。二是承前启后的开发建设成效明显。通过连续几年的大开发、大建设、大整治,进一步加大城市基础设施建设力度,一批主干道得到拓宽,一批园林景观对外敞开,一批绿地广场建成开放,使中心城市的集聚功能和辐射作用逐步增强;通过切实加强城市治理,持续开展专项整治活动,不断提升综合执法水平,逐步理顺“两级政府、三级治理”体制,市容市貌发生了较大变化,城市治理工作逐步走上法制化、长效化轨道。三是各项事业协调发展。在全省率先开展学习型城市创建工作,塑造*城市与时俱进的崭新形象;基础教育水平名列全省前茅,投资25亿元的全国首家以高等职业技术教育为特色的大学城建设进展顺利,9月份将迎来首批大学生,成为*社会事业的一面旗帜;城乡医疗卫生、疾病控制体系建设取得新的进展;加快建设“数字*”,社会信息化总体水平达到全国领先地位。四是创卫创模进一步坚定了全市上下可持续发展的信念。各地区、各单位为长期以来的创卫创模工作,付出了大量心血和代价,全市各方面在创卫创模中表现出的主动性、积极性和牺牲精神十分难能可贵,必须大力弘扬和坚持。今年创卫创模有看成功是各辖区、有关乡镇、街道、各条战线、各单位共同努力的结果。五是全市人民关心支持城市建设。广大人民群众在城市建设上给予了极大的支持和热情的鼓励,大量动迁的单位和居民舍小家为大家,积极配合,城市开发建设到哪里,老百姓就支持参与到哪里,体现了高度的觉悟和高昂的热情。人民群众的支持促进了城市建设,城市面貌的变化展示了*人民的精神风采,广大市民对家乡的热爱之情大为增强,对城市建设的关注程度大为增强,这是我们加快建设美好*的宝贵精神财富。六是城建队伍在攻坚中不断成长,在竞争中不断成熟。建设、规划、*、交通、房管、园林、人防、国土、环保等战线的同道们为了城市化和城市现代化的顺利推进,全力以赴,顽强拼搏,不断摒弃陈旧的思想观念,不断克服治理上的薄弱环节,不断增强攻坚克难的能力,不断进步市场竞争的实力,在制度建设、队伍建设、内部治理上下苦功,取得了初步成效。
(三)加快城市化和城市现代化面临着巨大压力
我们在看到城市建设取得成绩的同时,更要看到现实的差距和不足。一是城市化进程上有差距。目前我市的城市化依然滞后于产业化,城市、城镇的发展滞后于经济社会的发展,滞后于人民群众对物质、精神、文化生活的新需求。二是思想解放、观念转变上有差距。不少单位、不少个人被局部利益所束缚,影响城市的大规模有序改造,影响城市资源的价值提升,影响城市利益至上观念的形成。三是机制体制上有差距。市场机制、经营机制不完整不成熟,导致城市建设上的理念不够新,分歧时宜的框框破得不够狠,中心城市的辐射力、带动力不够强,经营城市的路子不够宽,资金供需矛盾解决得不够好。四是治理执法上有差距。总体上是弹性有余、刚性不足,长效治理基础弱,坚持难;分级治理不健全,落实难;内部治理边界多、操纵难。有些甚至抵不住利益的*,经不起群众的检验。
二、加快城市化和城市现代化进程,必须理清思路,捉住关键
我市城市建设的总体目标是:加快城市化进程,建成现代化特大城市。要围绕这一目标,理清思路,突出重点,牢固树立全局观念,遵循城市建设规律,坚持以城市化为动力,以城市现代化为主导,努力增强*中心城市的聚集辐射带动功能,努力增强中心镇联结城乡的纽带桥梁功能,把*早日建设成为更具竞争实力、创新活力和人居魅力的现代化特大城市。要围绕这一目标,加快实施《城市建设三年纲要》,确保三年目标两年完成,同时及早研究制订新的三年实施纲要。
(一)拉开骨架,把中心城市规模做大
做大中心城市规模,既是客观需要,又是相对而言,更要捉住机遇。要充分利用当前城市化进程加快的有利条件,进一步发挥行政区划调整后的叠加效应,以促进经济繁荣、人民安居乐业为根本,构筑中心城市新上风。一是“一体两翼”共同发展,做大中心城。加快沿江开发建设,按照规划、设计、环境、设施创一流,投进产出、综合实力创一流,沿江资源、土地资源开发利用创一流的要求,早日建成“现代滨江产业城”;加快建设以大学城为核心的“现代科教城”,在建成国内领先、省内一流的高职教育基地的基础上,进一步扩展功能,建设集产品开发、应用研究于一体的产业升级基地,使之成为先进生产力的集聚中心,带动区域发展;加快改造老城区,高出发点规划,成片搞改造,拉开骨架,增添空间,营造高效益低本钱的商务环境、安定舒适的居住环境、快捷顺畅的交通环境。通过加大推进力度,尽快形成实力强大的“一体两翼”格式,使中心城区建成区面积逐步达到200平方公里以上、人口200万以上,内强凝聚力,外增吸引力,在更大范围内聚集配置优质生产要素和人力资本,带动区域经济社会发展,巩固和提升我市在苏锡常都市圈中的地位。二是重点拓展交通骨架。按照构筑骨架、沟通南北、畅通环路、完善路网的思路,继续加快市区道路建设,完善市区道路骨架,重点新建和改造一批市区南北向的快速交通干道,推进城乡交通一体化,推进老城区、武进区、新北区的道路一体化,并创造条件规划启动大运河改线、312国道改线、西绕城高速及城市轻轨等重大交通基础设施建设。同时按照构筑框架、改造干线、增加密度、完善配套的思路,继续加快对外交通建设,全面推进高速公路骨架工程、干线公路联网工程、等级航道网络工程,重点实施“一纵四横三环”公路建设,构筑区域1小时交通圈。三是精心组织实施四大系列工程。即构筑区位上风系列工程,增强城市功能系列工程,营造生态环境系列工程,美化城市形象系列工程。
(二)公道布局,把中心城市功能做优
*作为长三角重要的区域中心城市,在特大城市建设过程中不仅要重视区域扩张,更要重视功能优化。城市和城镇功能是复杂的集合体,针对流通、服务、治理、集聚、辐射、综合等诸多功能,关键要加快提升四大功能:一是要加快提升城市流通功能。发挥我市区位、交通和产业等上风,着力营造大进大出的现代化市场体系,继续推进各类消费品和生产资料市场建设,重点发展壮大一批档次高、容量大、辐射广的大型专业批发市场。要把培育生产要素市场摆到突出位置,加快建设和规范金融、房地产、技术、人才、劳动力、信息等要素市场,使我市尽快成为资本流通、资产流通、人才流通、技术流通的高效城市。二是要加快提升城市服务功能。既要大力提升传统服务业,加快城市基础设施和各项配套设施建设,更要注重现代物流、旅游、保险、咨询等新兴服务业的拓展,注重公共事业、公益事业的发展,加快造就社会化、专业化的城市生产服务系统和生活服务系统,最大限度地为城市经济和社会发展提供支撑条件。三是要加快提升城市创新功能。全面推进市场取向的各项改革,着力创新体制机制,加快市属国有集体企业改革转制,大胆放手发展民营经济,使各类企业真正成为独立法人和市场竞争主体,完成由计划经济向市场经济的彻底过渡。要敢于打破传统的城乡二元结构,消除农民进城就业和生活的制度束缚。四是要加快提升城市集聚功能。大力增强产业的发展力、交通和流通的辐射力,进一步培育文化的凝聚力、旅游的吸引力和教育、卫生等产业的向心力,在有效吸纳人才带动人口集聚的同时,努力吸引市域内外的资金、技术、信息、资源竞相涌进,为我市率先发展、跨越发展积聚能量。
(三)发展产业,把中心城市实力做强
产业是立城之本、兴市之基。产业特别是制造业是我市的脊梁和主体,把*中心城市实力做强,就要坚持走新型产业化道路,实行信息化与产业化互动并进,再造以制度创新和技术创新为支撑的城市产业发展新上风,形成以高新技术产业为先导、现代制造业为支撑、现代服务业全面发展的产业新格式。一要大力推进产业结构优化升级,增强城市产业的竞争力。通过长时期、高增幅的产业有效投进,大力发展高新技术产业特别是电子信息设备制造及软件业、新型材料、生物医药及精细化工等新兴产业,迅速提升高新技术产业占全市产业的比重;加快运用信息技术和先进适用技术改造提升机械、纺织、服装等传统产业,进步技术层次、治理水平和竞争能力,努力把我市建成以现代制造业基地为鲜明特色和具有较强竞争力的产业城市。二要大力推进企业组织结构调整,增强城市产业的爆发力。依托现有重点上风企业,进一步加快实施大团体培育计划,进一步增加有效投进,迅速做大做强一批企业,力争“十五”期末培育形成年销售收进超100亿元和50亿元的大企业各5家。同时,大力吸引各类投资来我市发展产业,真正使外资和民资成为我市产业发展的助推器。三要大力推进现代服务业发展,增强城市产业的吸引力。紧密结合*产业比较发达、中小企业众多的特点,加快发展生产业,突出做大做强现代物流业,把*建成区域性的重要物流中心。同时继续加快旅游资源的整合开发,做响具有*特色的旅游品牌,进一步发展房地产业、社区服务业、文化产业、金融保险业等服务业,进步服务业对城市经济和城市化的贡献份额。
(四)提升品位,把中心城市环境做美
把*中心城市环境做美,既要体现城市特色,充分发掘*的自然、历史、人文脉络,把城市景观与历史文化、观光旅游、水系风采揉合起来;又要体现人本原则,坚持以人为本,规划建设好一批标志性工程,营造最佳人居环境;还要体现高品位形象,树立强烈的整体意识和精品意识,精心规划、精心设计、精心建设,使*中心城市从物质外貌到精神内涵都发生质的奔腾,展现*现代化城市的新形象、新风采。一要以治污治乱为着力点,确保创卫创模成功。*作为典型的江南水乡,得水而活,因水而秀,但目前水环境是影响城市环境最突出的题目。要在巩固前一阶段治理成果的基础上,进一步加大水环境治理力度,着力抓好武进港、太滆运河两条进湖河道的整治,扎实开展对沿线产业企业的专项整治,治理解决一批污染大户,加大市河水环境综合整治力度,力争根除劣五类水体。同时要加强大气污染物排放总量控制,逐步减少城市摩托车、助力车总量,确保空气质量稳定达标。继续开展四项专项整治活动,大力改善市容环境。二要以创卫创模为新出发点,创造良好生态环境。环境建设只有出发点,没有终点。一旦创卫创模成功,我们要按照省里的总体部署,积极创建国家园林城市和生态城市。创建国家园林城市和生态城市,重在增绿造景。要继续组织实施绿化造林计划,扩大森林覆盖率和绿地面积,建好一批绿地广场、滨河绿地、绿色走廊等生态环境建设项目,确保年内新增绿地200公顷,绿化覆盖率达到35%。要力争通过几年努力,使城市呈现出天蓝气畅、水清地绿、景观秀美的怡人风采,向“城在林中、绿在街中、生活在景中”的境界奋进。三要以可持续发展为立足点,建设“绿色*”。要捉住全国可持续发展试点城市的机遇,统筹规划,分步实施,创建“绿色*”,全面提升我市的可持续发展能力,推动我市加快走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。同时要注重历史文化保护。保护历史文化遗产就是保护我们城市的特色。要传承好*的历史文脉,把我市的运河风光、古典园林、传统民居、历史街区、名人遗迹等有选择地保护好。
在着力把*中心城市做大、做强、做优、做美的同时,要从统筹城乡经济社会发展,实现农村城镇化、城乡一体化的高度,进一步加快金坛、溧阳的城市建设,按照中等城市的规模、区域中心城市的功能、南京都市圈和苏锡常都市圈的“后花园”来规划建设,凸显山水风格,做优生态环境,扩大城市规模,发展城市产业,进步城市品位,不断提升城市现代化水平,使其成为名符实在的*副中心城市。与此同时,要不失时机地加快中心镇建设,根据市域城镇体系的总体规划,按照公道布局、科学规划、规模适度、注重实效的原则,集中气力规划建设一批国内一流、省内领先、市内示范三个不同层次的中心镇,并根据各镇不同的区位上风、资源条件、经济基础和人文景观,规划建设一批产业特色镇和历史文化名镇,使其真正代表*小城镇建设的水平。加快中心镇建设,一方面要抓好规划、基础设施、治理等关键环节,加快道路、污水垃圾无害化处理等硬件建设,另一方面要继续加大村镇行政区划调整力度,按照产业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中的原则,进一步撤并小镇,重组弱镇,做大做强重点中心镇,从而在全市形成由1个中心城市、2个副中心城市和若干个重点中心镇有机组成的,相互依托、功能齐全,以快速交通相连、绿地成片成带的城市群体。
三、加快城市化和城市现代化进程,必须积极探索,创新机制
无论是城市规划、建设还是城市治理,都有一个体制机制创新的题目,必须以勇于改革、勇于创新的精神对待城市化和城市现代化,向创新要办法,向创新要出路,加快形成适应市场经济要求的城市发展机制。
(一)建立科学高效的城市规划治理机制
城市规划是城市发展的第一要素,是经营城市的第一资源。城市规划既是生产力,也是竞争力,规划的效益是最大的效益,规划的失误是最大的失误。当前城市规划最大的任务就是要加快完成新一轮*城市总体规划编制,同时抓紧做好分区规划、具体规划、专项规划。在规划编制上既要体现前瞻性,出发点要高,眼光要远,面向世界,面向未来,使之经得起历史的检查、后人的评说;又要体现科学性,加强科学论证,符合城市发展的规律,符合*的实际;还要体现开放性,充分吸收国内外城市的成功经验,充分吸取广大市民的公道建议。在规划治理上要体现权威性和同一性,一经批准就必须严格执行,实行集中同一的规划治理。从根本上提升城市规划的质量和水平,关键还是要加快建立健全科学高效的规划治理机制。一是要建立科学*的规划决策程序。上半年我市成立了城市规划委员会,这是规划决策走向科学化、*化的一次标志性变革。规划专家顾问咨询委员会和规划审议鉴定委员会是我市规划工作中的两支重要气力,要善于借助、利用他们的聪明,把一些重要事项、重大城市规划方案交给他们审议,征求他们意见,请他们把关,以避免规划的主观性、盲目性和随意性。要全面实施阳光规划,实行城市规划公示制度,利用新闻媒体以及规划网站、展示厅、公示栏等阵地,对有关城市规划方案实行批前公示,进步规划透明度,对重大项目实行听证会制度,听取各方面意见,兼顾各方面利益,真正做到“城市蓝图,市民同绘”。二是要建立公平开放的规划设计市场。要坚持市场化运作,打破地区封闭,全面实施招投标制度,放开规划设计市场,鼓励高水平的规划设计队伍参与竞争,尤其要吸引国际国内一流的设计队伍参与城市规划设计,把一流的规划设计队伍和规划设计理念引进来,力争使每项规划设计都能优中选优,成为精品。三是要建立规范高效的规划治理体系。各级各部分都要强化规划一张图、审批一支笔、全市一盘棋的规划理念,市规划部分要认真落实限时审批、责任追究等制度,进步办事效率。四是要建立严厉公正的规划执法权威。坚持把加强规划执法作为规划治理工作的有力保障,一方面要继续开展清临拆违,建立违章建筑逐级追究和处罚制度,以严厉的行政、法律、经济手段遏止住违章建筑,果断杜尽违章不停、拆违不止的现象;另一方面要加强对规划的日常执法检查,关口前移,处罚源头,把各类违章行为消灭在萌芽状态。要切实增强执行城市规划的刚性和硬度,确保城市的开发建设置于规划的严格控制之下。
(二)建立多元化的城市建设资金张罗机制
今后一个时期,我市城市建设需要巨额的资金投进,解决这一题目的根本出路在于加快投融资体制改革,充分运用市场机制和经营手段把境外资金、社会资金引进城市建设领域,形成政府引导、社会参与、市场运作的投资格式。一方面,要推行城市资源资本化运行机制。要对土地资源实行资本化运作,由政府高度垄断土地一级市场,坚持土地同一储备和挂牌、招标、拍卖制度,切实增强土地供给计划性,进步政府调控能力,避免土地交易中的“权力寻租”行为,以此实现土地资源快速升值,进步土地级差收益,使土地资源变成建设资金的一个经常的重要来源。这里要特别夸大,在城市建设征地过程中,必须高度重视失地农民的利益补偿题目,公道制定土地补偿的标准和办法,保证该得到的补偿真正支付到农民手中,杜尽以各种借口压低标准、层层剥削的现象。同时还要加快建立土地换社保的补偿机制,积极探索土地进股、租赁和地产开发等办法,使农民从土地开发中得到持久的收益,长久解决失地农民的生计题目。要对城市基础设施等政府性资源实行市场化运作,对水、电、路、广场等公用设施的经营治理权,可以通过依法招标、拍卖、租赁、承包等方式,有偿转让给国内外客商、企业法人或个体私营者治理,将获取的收益用于城市基础设施的再建设、再经营,形成城市建设“滚雪球”式的良性循环。要对户外广告标牌与公共汽车线路经营权以及公路、桥梁、雕塑冠名权等无形资产,实行贸易化运作,通过转让、拍卖、租赁等形式,实现无形资产货币化。另一方面,要推行投资主体多元化运行机制。我们要充分熟悉城市建设的经济属性,通过建立多元化的城市建设投融资体制,激活投资热门,调动各方气力参与城市建设。在城市建设上也要不求所有、但求所在,尽管有些项目所有权不是我们的,但还在*,项目的功能不会变,变的只是投资方式和治理模式。要积极探索项目融资,以项目养项目,使项目产生良好的经济效应。要大胆放开城建领域,积极采用BOT、TOT等方式,鼓励吸引外资、民资投向城市建设,参与经营城市。要充分发挥城市存量资产的效用,多元化经营,市场化运作,充分利用公共设施建成后土地增值的效益,特别是道路沿线能通过市场化运作开发的地块,要尽量同步拆迁,最大限度、最快速度地发挥潜伏的综合效益。
(三)建立市场取向的市政公用行业运行机制
固然近几年我市在市政公用事业改革上进行了一些探索,也取得了一定成效,但步伐仍然较慢,离市场化取向的要求还有较大差距。一是要加快推进运营市场化。凡是新建的市政公用项目,都答应任何性质的社会资金投资进股;凡是可以盘活的市政公用存量资产,都答应任何人和社会经济组织参与改组改造;凡是可以利用的市政公用潜伏资源,都可以采取经营城市的手段加以开发。要在供水、排水、公交等市政公用行业实行投资主体多元化上迈出实质性步伐,更多地吸引外资和其它社会资金投进市政公用基础设施建设。同
时,要按照政企分开、政事分开、行业治理与市场运作分开的要求,加快市政公用设施市场化运营步伐,加快建立同一治理、分级负责、多家经营、有序竞争的运行机制。二是要加快市政公用企业现代企业制度建设。对尚未改制的市政公用企业,要采取整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让等多种方式,引进社会资本,减持国有股权,优化企业资本结构。市政公用企业要加快现代企业制度建设,进一步深化企业内部人事、用工和收进分配三项制度改革,切实转变经营机制。要积极探索现有市政公用企业进行资产重组,创造条件组建大型企业团体,鼓励开展跨地区、跨行业经营,使市政公用企业形成主副业并举的多种经营发展模式。三是要加快理顺市政公用产品和服务价格体系。一方面,要果断改变过往市政公用事业福利性供给的状况,按照市场经济规律,在促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力的条件下,公道确定供水、燃气、供热、公交、垃圾污水处理等行业的产品和服务价格体系以及调价机制;另一方面,要及时组织召开由相关部分、市政公用企业和市民代表参加的价格听证会,以公然、*的方式对城市市政公用产品和服务的价格和收费标准进行调整,形成公道的价费机制,减轻财政负担,确保有效供给。
(四)建立严厉长效的城市治理机制
城市治理的基础在于长效治理,关键在于理顺体制机制,全面提升城市治理活力。一要建立责权利有机同一的重心下移机制,理顺市与区、条与块的关系。围绕建立和完善“两级政府、三级治理”体制,按照重心下移、立足基层、属地治理的思路,进一步理顺市、区两级治理权限,明确区级政府在城市治理中的主体地位,形成以市为主导、区为重点、街道为基础、社区为配合的责权利有机同一的治理体制。要坚持事权与财权相同一的原则,积极实施财随事走、费随事转,增强区在城市治理中的支撑能力,强化街道在城市治理中的基础作用,要将主要精力放到市容卫生、社区建设、社会事业治理和精神文明建设等方面,让区和街道真正做到管得住、管得起、管得好,夯实承接治理重心下移的坚实基础。同时,要在集中同一的条件下,明晰各自的职责权限,做到条管与块管相结合,综合治理与专业治理相结合,努力形成同一领导、分级负责、条块结合、区街为主、权责分明、运行有序的城市治理新格式。二要建立集中统管、纵向到底、横向到边的综合执法体制,形成职责明确的治理主体。全力做好相对集中行政处罚权试点工作,在组建成立市、区行政执法局和行政执法支(大)队的基础上,进一步明确界定试点工作所涉及部分的职能权限,理顺市、区在综合执法中的区域范围及操纵关系。要建立健全严格规范的行政执法程序和内部各项制度,不断加强综合执法队伍建设,进步执法效率。要用法律法规来调整和明确城市治理中的各方关系,变职权交叉为权责明确,变多头执法为集中执法,变突击整治为长效治理,实现全方位、多层次的监控治理,使城市治理真正走上制度化、法制化的轨道。三要建立科学严密的市容环境分级巡查体系,构筑条块分明、各级联动、快速反应的工作格式。城市治理的各级部分要实行科学严密的巡查责任制,实施定岗定人定责治理,分路段、分重点地进行日巡周查,及时发现和解决运行中的题目和突发事件,从事后难管转变为事前先管、事中严管、全程监管。要彻底改变反复抓、抓反复的被动局面,推动市容环境四项整治工作向纵深发展,重点解决好城郊结合部、进城口和城区背街小巷等老大难题目,力争使市容市貌有较大改观。同时要以信息化手段架设*部分与市民沟通的良好平台,加强各方联动,构建上下互动、左右沟通、快捷反应的治理网络体系。四要建立全民参与的共管机制,形成*宣传有力、市民熟悉到位、群众监视广泛、社会自觉共助的*新氛围。要充分发挥大众传媒的作用,增强全民参与城市治理的意识,将创文明城和育文明人有机结合起来,以市民素质的进步来提升整个城市的品位。对市民关心的热门、难点题目和重大城市治理决策,要通过建立市民听证制度、市*见征询、城市治理网站、群众热线电话等途径,集大众之策,举全民之力,使市民成为主动监视*效能、自觉维护*成果的重要气力。要建立健全人大代表、政协委员、专业督察队、新闻*和行风监视员“四位一体”的督察机制,并建立处理回访制和首问责任制,加强效能监察和行风监视评议,推动城市治理工作向纵深发展。
(五)建立严格规范的项目、资金、市场监管机制
把资金用好,把项目建设好,关键是能否形成有效的监管机制。一是内部治理要严密。项目建设单位要加大建章立制力度,明确严格的办事规则、程度、责任,尤其要加强资金治理,制定项目资金内部治理制度,消除财务监视死角,杜尽脱离财政和审计部分监视的特殊工程。要加快治理手段的现代化,对治理设备和治理方式进行信息化改造,逐步构筑基础设施建设与运营的信息化、网络化治理平台,进步治理工作的效率和质量。二是项目招标要严格。随着城市建设投进力度的加大,新开工项目越来越多,各建设部分要严格执行《招标投标法》,对建设工程实行严格的招投标,决不答应搞“*标、关系标、人情标”,决不答应以任何方式限制或排斥本地区、本系统外的单位参与招投标。要加强招投标监视治理工作,对评标、决标等关键环节要加大治理力度,真正使建设市场做到公平、公正、公然。三是外部监视要严厉。市财政、审计等部分要充分发挥职能作用,加大对建设工程的监视审计。市监察、检察和建设等部分要定期检查有关建设工程市场廉政准进规定的贯彻执行情况,加大执法治理力度,使我市的建设市场逐步向公然、公平、公正的市场运行机制和监视制约机制转变,实现从无形到有形、从无序到有序、从指令模式、暗箱操纵到市场机制、阳光作业的转变。四是违法乱纪要严处。这几年我市城市建设投资量、拆迁量成倍增长,工作量也相应增加,这既是对建设口广大干部职工能否按照市委、市政府要求,高质量、高水平完成建设任务的考验,也是对一些手中把握工程发包、拨付工程款等权力的干部能否廉洁从政、正确使用手中权力的考验。任何违法乱纪的行为,都要受到严厉的查处。
现代化城市治理篇4
关键词:城市管理;公司治理理论;城市治理结构
中图分类号:F291.1 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2013)05-0023-08
一、中国城市管理对治理理论的呼唤
伴随着快速的城市化进程,我国出现了大量的城市问题和城市管理问题。前者包括人口膨胀①、交通拥堵②、住房紧张③、环境污染、资源匮乏④、城市贫困⑤等问题,后者包括城市规划、旧城改造、老房拆迁、街头摊贩、占道经营、环境卫生、交通秩序、防灾防盗、消防安全、供水供电、绿地维护、综合治理等城市管理活动中出现的诸多矛盾。这些问题招致城市居民及外来打工者、经营者的不满与怨气,而一些城市政府对此感到束手无策。
可见,我国目前城市运行的现状是:成绩与问题共存,发展与阻滞并存。在城市的户籍管理、建设管理、交通管理、市场管理、城市化管理、开发区管理、治安管理等方面,各级城市政府的管理方法各异,效果也千差万别。例如,既有根据非农产业的集聚性共享要求进行城市基础设施的全面建设,也有模仿西方城市景观大搞“洋、精、尖”的城市水泥森林;既有兼顾汽车与人的通行要求根据科学的轴状规划布局城市道路,也有按照“城市圈”理解不断地“摊大饼”造成圈形半封闭路线;既有适应城市劳动力自谋职业和农业剩余劳动力转移需要允许广泛建设城市“专业市场”和进行一定的街摊经营,也有为了统一管理和追求城市街道“靓丽”要求从事小商品零售活动的人们必须进入市政府管辖的“大棚”;既有对进城“农民工”实行从居住、索薪到子女入托上学等一系列生存问题的人性化管理,也有广泛实行和不断地提高“买房入户”、“投资入厂”、“借读上学”等“城市租金”的;既有根据经济流、要素流的趋向、兼顾城乡统一发展实行科学的区域规划形成城乡互利的大、中、小城镇体系,也有单纯从“拿地”方便着眼大量征收城郊土地而形成诸多“城中村”的;既有按照城市自然历史条件和发展战略建设开发区招商引资形成城市广泛的产业链条和产业集群,也有为开发区而开发区导致“晒太阳”土地和严重“污染区”的;既有整合多条系统建设统一的城市突发事件信息管理系统和处理系统以确保城市安全,也有着眼于“创收”实行交通、酒店、文化等方面的公安管理而罚款巨大的;既有按非农产业的集聚性发展要求来不断推进正常的“农转非”,也有把城郊农户大批地改为城市户口而并不改换农户的生产性质⑥,等等。种种好的和差的现象,不一一列举。[1]
这些不同的现象,好的方面得益于各级城市政府各种职能机构,如国土资源、城建规划、工商行政、公共事业、交通环境、公安联防等机构所做的很大努力;而差的方面仅仅是有关职能机构的努力程度不够吗?回答是否定的。我国城市管理中大量的群众不满意的情况和所存问题,仔细观察来看,是由于旧有的一般行政管理方法措施不能适应市场化改革取向的快速城市化进程所造成的。旧的城市管理方法,往往规则僵化、机制单一、沟通匮乏、信息不对称,面对市场经济中由多元利益、多元文化展现的城市社会经济发展的新要求能力疲弱,必须在现代管理理论指导下实现方法的革新。理论是航程的灯塔;理论缺乏或模糊,都会使目标不清、对策失误,最终会导致行动失败。可见,我国改革开放以来的城市化进程呼唤着城市管理技能的提高,而这一技能的提升要求也加快了现代城市管理理论的实践性创新。
早在20世纪70年代末,主要西方国家以政府与市场、国家与社会的边界调整,对国家的竞争力、政府的合法性关注,对公众的回应能力等为主要内容,展开了一场旨在实现“更少的政府,更多的管理”[2]为目标的公共管理运动。为什么会用治理来替代政府?治理是什么含义?它对于解决城市管理中出现的问题有何意义?
治理的英文词汇是governance⑦,自1980年代始西方社会在城市区域与城市的公共事务管理中使用广泛;1990年代以来,其内涵随着社会管理活动的复杂化而不断趋于完善,频繁被应用于其他领域。现阶段,人们对其概念公认的权威性解释,来自于“全球治理委员会”(Commission On Global Governance) 1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,其界定为:governance是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[3]可见,与英文的“政府”(government)一词比较,它有四个显著的不同特征:(1)governance是一个过程;(2)governance过程强调协调,而非控制;(3)governance强调公共部门和私人部门的共同参与;(4)governance是一种持续的互动。这些特点对于我国市场化改革取向的大规模和快速的城市化进程所引起的大量城市管理问题的有效解决有重要的开拓性意义。因为人们在针对官僚行政弊端和低效率所进行的把市场机制和民营化方式引入公共服务,在全球化和分权化趋势的影响下认识到“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”[4],这都在客观上要求一般性的行政管理必须进行彻底的变革。
这种变革要求政府的一般行政管理要走向政治治理,一般的公共经济管理要走向经济治理,一般的社会管理要走向社会治理。西方各国出现了由公共服务政策转向促进和鼓励地方经济的外向型政策,出现了如“企业型政府”等公共管理模式。其代表性观点有:关注效率与绩效;以市场化机制促进竞争;在付费基础上对公共组织进行协调;节约成本;成为一种以目标产出、限期合同、经济利益至上和自主管理的风格。[5]然而,在这些治理中,通过何种组织框架和机制来全面落实governance所涉及的公共部门和私人部门之间的利益协调?相应地,应当如何保障这种利益协调的正式制度和非正式制度的建立?如何协调城市中的不同利益群体以采取一致行动?似乎我们很难在一般的治理理论中找到相应答案。本文认为,可以借鉴现代公司治理(corporate governance)理论来寻找这些答案。
二、城市治理对现代公司治理理论的借鉴
公司治理从本质上说是一种制度性安排,包括法律、制度和文化的安排,几方面共同作用决定了一家公司的目标、行为、乃至风险如何控制、收益如何分配等重大问题。[6]可以从狭义和广义两个角度来理解这个概念:狭义上仅指公司的股东与董事会及经理层的关系;广义上还包括公司与诸如员工、供应商、债权人等利益相关者的关系及法律、法规等。由于所有权与经营权分离的股份制公司是现代企业制度的主要形式,因而不可避免地产生了“谁从公司决策和高层管理者行动中获益”和“谁应该从公司决策和高层管理者行动中获益”的问题。当两个问题出现分歧时,公司的治理问题便应运而生。企业所有者为了实现利益最大化和规避风险的目的,通过在企业所有者与经营者之间建立“委托——”关系来规范经营者运作,形成了以“董事会”为核心、由“股东大会”、“监事会”和“执行经理”共同组成的公司治理结构。公司所有者“依法进行管理”是公司治理的实质。从公司治理的涵义,可以导出公司治理理论的四方面内容:两权分离理论、委托理论、利益相关者理论和超产权理论。
(一)两权分离理论:城市治理结构框架建设的借鉴
股份公司强调所有权和控制经营权分离的理论,即本文所探讨的两权分离理论。此理论在1932年由贝利和米恩斯提出,在其著作《现代公司与私有产权》中进行了具体和全面的论述,分析指出:现代股份公司由于产权的分散化和管理的专业化趋势日趋明显,使得公司的经营权与所有权出现了一定程度的分离;拥有丰富的专业管理知识和经营信息的日常经营者——即经理,具有控制企业的实际权力,而作为掌控所有权的股东只享有利益分享和监督权,事实上现代公司早已发生了“所有权与控制权的分离”。所有权和经营权分离的原因既取决于规模经济和技术发展的要求,也取决于分散的产权基础;[7]两权分离对于充分发挥企业集聚资本作用和规模经济作用,提高经营效率,具有重大社会意义。
现代市场经济下的城市具有相对独立的社会经济发展功能,其中市政功能产生于市场下城市生存和发展的公共目标,即由城市中单个生产主体和生活主体所提出的共同需要——“城”的共用品建设⑧。就是说,商品和市场经济规模的不断扩大,要求形成“城”的骨骼框架的城市基础设施、城市血液的供水和能源系统以及城市肉体的多项公共服务事业要得到迅速发展。[8]因而现代市场经济国家的城市政府普遍在公共预算中安排了市政工程支出和市政服务经费,并成立了市政总公司,负责燃水电路邮环卫等各种城市共用品的供应。这种市政总公司,可以由市预算的出资设立国有控股的市政工程和市政服务公司,也可以由私人与城市政府签订合约,承揽独立经营权或与政府的合作经营权。无论哪种形式,都可以参考公司治理模式,实行两权分离。
我国城市管理模式,虽然在城市基础设施和公共事业服务领域的生产单位即市政单位中,已经实行了民营化和允许民资进入的改革,但是都只是在单个单位层面上的改革,即市政单位由事业单位性质变成企业单位性质,也有的采取了股份公司形式,从而使市政企业⑨ 在一定程度上呈现出两权分离的状态。但是,我国在城市整体管理层面上,长期缺乏完整的市政经济和市政管理概念与理念,把市政管理的许多功能分散到各个专业管理部门(所谓“条条”管理),结果是许多城市事务大家都管、大家又都不管。这种旧有的传统部门管理模式与市场体制下快速的城市化进程产生了固有的冲突。为此,在城市整体管理层面上整合城市市政体系[9],借鉴公司治理理论建立全新的城市治理结构,十分必要。
目前我国部分城市建有“市政管理委员会”机构,打破了原有的“条条”式市政管理机构的设置。最早成立的北京市和上海市的市政管理委员会分别是为了应对2008年奥运和浦东开发需要整合城市资源而建立的。目前成立的“市政委”,其组织性质还是一个地方政府的职能部门,没有公司治理结构框架中的架构性质。然而,从城市化进程的公共需要和私人需要的总体出发,实现城市各种资源的整合利用,可以将其作为创新城市治理结构的基础。即从市政管理体系的整合作用出发,可以考虑把目前的“市政委”改造成为一个城市建设和服务的大集团,可以称其为“市政集团总公司”,它负责全部城市共用品的建设、生产和供应任务;构成这个“市政集团总公司”的各个市政单位要共同建立“城市董事会”,作为城市共用品建设、生产和供应的总指挥部,它是城市治理的核心及市民诸多利益的代表;相应地还要设立“市政总经理”,负责城市共用品的建设、生产和供应的总的管理工作;最后,应由市政府和全体市民担任“市政监事会”的责任。四个方面的行为主体构成了相对合理的城市治理结构,其中,起牵头作用的是城市董事会,它要定期或不定期地召集城市的公共经济、私营经济、市民和政府等各有关方面的代表共同研究解决各种城市问题和探讨城市发展的未来,从而实现城市治理的目标。
城市董事会在实行城市共用品建设、生产和供应的决策活动中,会经常地与城市各种社会组织发生联系,其中最重要的是和城市人民代表大会、地方国资委、国土资源(规划)局等机构发生联系。城市人代会是城市民主政治的总机构,代表全体市民关注城市的全面发展;城市董事会在城市共用品的发展决策上,要接受人代会的指导并与其经常沟通协调;城市国资委是市属企业中对国有资产进行管理的主体,对“市政集团总公司”中国有资产的运行实行同样的管理,城市董事会在对所使用的国有资产进行决策时要接受城市国资委的指导并经常与其沟通协调;而城市国土资源(规划)局是城市全部自然资源的政府管理机构,城市董事会在对城市土地等自然资源的利用进行决策时要接受国土局的规划指导并经常与其沟通协调。
从上述分析中,可以理解,虽然我国城市现行的人民代表大会制度和政府机构,可以让公众参与城市的共同管理,但是很难在操作层面有效地协调私营部门和公共部门的关系使得城市公共资源和私有资源良性结合及运行。因此,建立两权分离的城市治理结构,能够使城市管理更有效地把各种城市资源组合在一起,实现城市治理的目标。
(二)委托理论:城市治理实现机制建设的借鉴
公司治理理论中的委托理论所要解决的核心问题,是作为不掌握控制权的公司所有者如何通过机制的建立对拥有丰富专业知识和信息的高级管理人员进行制约和监督,以保障高级职业经理人可以以股东利益最大化为目标进行决策经营、组织和生产,控制人事调动,处理劳资纠纷等。基于委托理论将两权分离的公司制度下的所有者和经营者的特点概括为:二者由于产权和经济利益的不完全对等,导致其在公司经营的过程中承担的风险和获得的收益大小也不尽一致。因而,委托理论思想的精髓即:股东为委托理论中所指的委托人,即公司的所有者;作为具有机会主义倾向的自利的人,即为经营者,有着不同于公司所有者的更为直接的利益诉求。所以,实质上公司治理结构的核心问题就是化解和解决人的风险问题,即如何通过有效的利益制衡和机制构建促使人履行义务。
城市治理结构若按前述设计,相应地也存在着比公司中更为宽泛的委托关系。受托的市政总经理不仅仅是市政经济活动的全面指挥和决策者,还是市政社会发展的管理者。因为,城市基础设施建设及其相应的公共事业服务的发展决策,不同于企业经济收益最大化的单一目标,它的目标是多元化的,包括经济、社会、政治等方面的目标。受托的市政总经理要对这些多元化目标的实现做出承诺。由于城市是人口稠密的地区,市政经济与社会发展中的治理必须根据城市发展的多元化动力、分化的城市社会群体、城市信息和科技发展迅速的特点来进行,庞大的系统协调性必然要求法律作为保障而非权力来调动市政相关部门的活力与积极性。因而构建公开、公正、公平又具竞争力的法治结构,是城市治理结构的前提。故在建设两权分离的城市治理结构中应出台“市政组织与管理法”等类的法律,作为委托责任的法律基础。
在法治规范的基础之上,要根据城市治理的特点建立具体的委托责任制度。城市治理的一个突出特点是要强调过程,即市政管理机构协同私人利益集团和民间组织力求实现集体目标的过程。城市治理的主体由城市政府、市政企业、非营利组织和市民团体共同构成,市政管理决策往往需要建立在以上不同层面主体的关系之上。这也就意味着以上来自于政府又不仅局限于政府的社会机构和行为者,需要社会其他公众和组织的参与及介入,以此进行协商与互动,最终通过市民对公共政策的支持与理解来实现预期目标。可见,城市治理强调过程的实现由经济、政治和社会价值体系来统一塑造和约束,其实质是城市政府与公共部门、非营利组织和市民团体的互动与平衡。
在城市治理的这一过程中,市政管理机构是城市治理的主体,解读城市治理的关键环节在于对市政管理部门组织能力的深刻理解。因而委托责任制度的核心是要保证市政总经理的组织能力,这也是最优契约激励人理论的具体运用。同时,根据委托理论的委托人和人长期关系模型、人市场声誉模型、多项任务模型、“打破预算平衡”模型等理论的原理来设计有效的激励机制,根据“棘轮效应”、逆向选择、合作型等模型的原理来设置约束机制,就能够建立起合理的城市治理结构中的市政委托机制,使市政总经理能够更好地发挥其聪明才智和责任心,为提高城市管理的效率做出贡献。
(三)利益相关者理论:城市治理效果机制建设的借鉴
公司运作的目的在于关注股东利润最大化的同时,应兼顾其他利益相关者的利益,这成为利益相关者理论的核心思想。公司的利益相关者是指那些凡是可以与公司发生双向影响或产生利益关系的自然人及法人机构;从某种程度上讲,保证企业各利益相关者获得利润最大化可以体现出现代公司作为新兴经济组织的价值,当然这也是现代公司追逐的经营目标。这一理论促使公司治理理论由单边治理维度向多边治理维度发展。
多边治理理论是基于如下的认识而提出:公司不仅仅是一个由占有丰富生产要素的所有者为了各自目的联合起来而组成的一种具有法人资格的契约联合体,还与一个公司经营权力与其他权力在股东、债权人等不同利益主体间的配置机制有关。这样,公司法人治理结构应当是利益相关者的共同治理。尽管现今理论界对公司利益相关者的具体范围尚有不同认识,但是支持利益相关者的理论已达成了一定程度的共识。
这种利益相关者理论对于城市治理来说值得我们借鉴。城市治理所涉及的社会主体及其复杂程度远远超过企业,城市治理不仅与全市的每一个市民和机构相关,也与城市中的外来人口和各种外来机构紧密相关。城市治理结构的建设必须考虑更广泛的利益相关者的利益,广泛关注城市本地人和外来人的利益协调,市政公域主体与私域主体的利益协调,政府主体和市民主体的利益协调。而如何保证这些协调能够顺利进行,就成为城市治理效果实现的机制。如果说两权分离、委托理论关注的是城市治理内部建设机制的话,利益相关者理论所关注的就是城市治理外部机制的建设。即市民怎样参加城市治理活动?各种城市共用品的战略、政策和决策怎样通过听证会论证?各种人员如何享用城市共用品的收益和服务?这些也应当通过城市治理制度来加以规范。
(四)超产权理论:城市治理结构竞争机制建设的借鉴
超产权理论产生于20世纪90年代以后,是在对产权理论的逻辑演绎和充分实证的基础上,进一步确立和完善的。英国经济学家帕克和马丁在进行了长期的推理和论证之后发现,企业的产权改革、利润的激励只有在高度成熟和充分发展的市场竞争基础上才可以更好地激励经营者增加努力和投入,并通过引入竞争动力,使得企业逐渐完善治理机制。因此,得出结论:企业效益的提高主要与市场结构即市场竞争程度成正相关,产权改革并不一定能提高公司治理结构的运行效率,而竞争机制的有效建立则成为保障公司治理结构改善的根本。
超产权理论作为20世纪治理理论的新鲜血液,成为公司治理进一步成熟和发展的前提和根基。它在深入诠释和论证了市场竞争概念的基础上,充分研读国有控股公司的治理经验,进而,为完善公司治理结构提供了新的理念:要想逐步建立起有效的公司治理结构,确保各治理主体的利益实现最大化,就要在成熟的竞争性市场体系下,鼓励企业积极主动地参与市场竞争。
超产权理论为城市治理结构竞争机制的建设提供了有效的借鉴,超产权理论提出的“竞争机制”和“产权机制”两个因素的关系,决定着城市治理机制的改善。城市治理的实质是由许多不同等级关系的个人和城市组织进行协商和合作以实现各主体的共同目标,在城市治理的过程中,体现出不同利益主体的行为选择和主体利益追逐。从这个意义上讲,建立有效的竞争制度规范和协调各主体,以保障城市治理的正常运行显得尤为重要。通过产权制度的约束及激励,以促进各城市治理主体在市场原则、公共利益和认同基础上达成合作,成为城市治理实现善治目标的根本。而与此同时,保障产权机制全面发挥的根本前提是竞争机制的引入,作为治理主体的城市政府、市政企业、市民团体只有通过主动参与市场竞争,形成一套科学的激励和约束机制,规范和制约各自的自利行为,合理引导外部性,才能不断完善城市治理结构。在城市治理中,超产权理论的有效应用对于构建完善的城市治理结构和竞争机制具有重要意义。
三、基于公司治理理论的城市治理结构创新
城市治理是城市利益相关者之间的互动机制,作为城市发展中的一种制度安排,它决定着城市主体间的利益分享及参与城市决策的能力。作为城市治理的各主体都有自己的目标函数,如企业的利润最大化、市民的效用最大化。基于上述公司治理理论对城市治理分析的借鉴,在城市治理面临着社会的转型、人口流动的加剧、利益差距的拉大、社会思潮的多样化等挑战下,原有的城市治理结构将越来越失去其现实基础,难以发挥有效作用,引发城市治理利益格局重组,引发城市治理结构的创新(如图1)。
(一)城市治理结构创新的原则依据
未来我们根据城市经济及社会的发展情况,要求借鉴公司治理理论创新我国城市治理结构。具体来说应遵循如下原则:
1. 按照现代企业制度要求,不断完善法人治理结构。针对现代化企业体制存在的核心问题,相应地需要依照决策机构、执行机构、监督机构相互制衡、相对独立的原则,逐步完善法人治理结构,实现领导体制的现代化改革。建立以董事会为中心的决策体制,推行董事会领导下的经理负责制,以监事会为辅的监督管理机制。按照内部规定的管理程序充分行使决策权和指挥权,各司其职,协调运作,不断改进工作,规范管理,确保生产、经营活动的高效、有序进行。
2. 建立公司战略计划制度。在明确公司战略发展规划基础上,通过对本企业现状、生产工艺流程和外部环境的分析基础上,确立企业的组织管理体系(定岗定编)和流程管理体系,最后建立健全企业各种规章制度、绩效管理体系和激励管理体系,从而全面保证企业高效生产和全面发展。
3. 清理职能,优化机构设置,实现规范化管理。公司应本着科学、效能、实用的原则,对机构设置不断进行精简调整。原有部门可以精简压缩,科学确定部门职权职责和工作流程,实现人力资源的合理配置,理顺部门内部、部门之间的工作关系,以推动公司整体工作的开展。[10]
(二)城市治理结构的基本模式
公司治理结构,即内部治理结构,又称法人治理结构,是根据权力机构、决策机构、执行机构和监督机构既相互独立、权责明确、又相互制衡的原则来实现对公司的治理。治理结构是由股东大会、董事会、监事会和管理层组成的,主要作用在于协调公司内部不同产权主体之间的经济利益矛盾,克服或减少成本。[11]因而,企业所有者“依法管理”成为企业治理的本质特性,这也成为我们借鉴公司治理理论研究城市治理结构的前提和基础。城市治理是一种创新的城市管理理念和管理方式,是对传统城市管理功能的拓展和模式创新。而城市治理结构首先是一个结构体系,这个体系中既包括正式组织又包括非正式组织,既有城市内部的参与者又有城市外部的参与者。城市治理结构要满足城市政府、市民、企业组织、非政府组织等利益主体股权的保值、增值和各自利益的最大化:城市政府作为城市公共事务管理不可替代的组织者和指挥者,需要通过城市治理结构实现公共利益的最大化;市民作为城市管理主体中的基础细胞,他们的参与使城市管理机制从被动外推转为内生参与,需要通过城市治理结构实现其效用最大化;企业组织作为配合政府为城市治理提供或生产公共服务和物品的组织,需要通过城市治理结构实现收益最大化;非营利组织的参与可以克服政府包揽管理事务的传统弊端从而提高城市管理的效率与效益,通过城市治理结构实现社会利益最大化是其目标。
可见,各自代表城市利益主体的多元化治理结构正日趋取代原来以政府为唯一主体的传统治理结构,从而逐步成为适应全球化经济和信息化社会的模式。根据现阶段城市发展需求,要求引进第三部门等新的治理主体,建立由政府、市政企业、市民团体组成的多元化城市治理结构。在多元化的城市治理结构中,政府是城市治理的领导者和组织者,其基本职能是对城市公共事业进行管理,在治理结构中起主导作用;市政企业(仅指营利性企业)在城市治理过程中,一方面提供公共物品和服务,另一方面是联系市民与政府的纽带,并在一定程度上代表市民的利益参与组织和决策;市民团体(包含社会中介等组织)是治理结构中的基础,是城市治理重要的内化力量;非营利组织是市场经济和社会分工发展到一定程度的产物和标志,它在城市治理过程中具有表达和综合社会组织和利益、群体利益和意见的作用,是提供和传递信息的重要媒介。
将城市治理结构理解为一个包含城市政府、市政企业、非营利组织和市民的四维概念。对城市治理结构的理解可以表达为下列关系:
U={A,R}={(Y,W,X,Z),R}或U=f(Y,W,X,Z)
式中,U—由城市政府-市政企业-非营利组织-市民四维结构组成的城市治理结构;
A—组成城市治理结构的子系统的结合;
R—代表子系统间的各种关系;
Y—城市政府;
W—市政企业;
X—非营利组织;
Z—市民;
……
因此,城市治理结构的任务,就是要求城市治理四维复合结构的各个子系统都有正的增长(Y>0;W>0;X>0;Z>0),从而使得城市四维复合结构的总功能得到强化,总量呈增加态势(U>0)。
通过学习西方发达国家城市治理的经验及从现代城市治理发展的需求角度出发,要求城市治理的各类利益主体都要充分发挥治理主体的作用,以真正实现多元利益相关体参与城市治理的效果。为此,应当构建起以城市政府为主导,由营利企业及市民团体等多元主体参与的城市治理结构。城市政府以委托、合同、授权等形式将城市政府的相应职能转移给其他社会组织,而城市政府在这一过程中主要履行组织监督职能;市政企业则不仅要承担起其职责范围内的治理义务,同时还要参与到服务城市的市场和运作当中去;以市民团体为主的非营利组织,要通过沟通、组织、代表公民参与城市治理决策、实施及监督的形式履行责任。并且将诸如全面质量治理、成本/效益分析、居民导向、团队建设、绩效评估等企业治理理念和方法引入城市公共治理领域,并借鉴企业完善的经营治理经验,以期对城市政府治理效率和效果的提高产生促进作用。基于上述思想,我们构建的城市治理结构基本模式包括:股东大会、监事会、董事会及经理层。(如图2)从图2中可看出,股东大会主要由城市人代会担任,人代会授权给市政委(主要成员为城市政府:包括城建局、土地局、规划局等与城市“城”功能密切相关的政府部门),并与由市政委代表的董事会形成委托-关系;股东大会投票选举监事,监事会(主要由派、群团组织构成)通过听证会等形式监督董事会和经理人员;董事会聘任市政总经理,再由市政总经理任命市政分公司经理,相互之间又构成了委托-关系。监事会也由股东大会选举与授权产生,对董事会及经理人员进行监督,受股东大会委托,对股东大会及董事会定期汇报、实行责任制。
1. 城市董事会。建立城市董事会及城市董事会制度是我国城市治理结构创新的一个重要层面,也是完善城市治理运行体制的一个重要举措,因为此制度是确保非政府治理主体,尤其是市政企业及党群团组织、市民参与城市治理运行的制度保证。城市治理结构归根到底是要由这样一种制度作为保障:强调包括城市政府在内的各治理主体是一种合作协商关系,这一关系的确立需要由成熟有效的制度作为前提。通过对城市治理结构的学习和研究发现,西方公共管理发展成熟的很多发达国家,都建立了党群团组织、市政企业及市民等参与的城市董事会决策的制度,并取得了较为明显的社会效益和经济效果。作为社会主义国家的代表,我国为保障城市治理取得较为民主和有利于城市各利益主体的治理效果,应该借鉴和学习西方国家的治理经验,充分发挥市民和企业的主体意识,确立城市董事会制度,创造更多有利条件让非政府治理主体参与到城市治理结构中来。
2. 城市治理总经理。城市总经理主要负责管理工作,并且经理是由城市董事会任命的。对城市治理来说,按照划分方式,我们可以将城市的管理人员(各级公务员)和治理人员(城市的各方面代表)的职责很明确地区分开来。[12]城市治理总经理应由城市政府、非营利组织、企业、市民团体等各方利益代表组成,按照1∶1的成员比例参与到城市治理的日常事务及重大事务的处理中来,通过协商、听证会及互动等方式,确立有利于城市治理整体利益最大化目标实现的公共政策。
3. 城市治理监事会。引导和鼓励非政府治理主体通过监督机制参与对城市政府的监督,构建城市治理监事会组织,是实现城市治理“监督参与”的重要手段。由非政府治理主体(如社会组织及市民团体)参与进行的监督具有公正性、彻底性和广泛性的特点,因此,建立以非政府组织为主体的城市治理监事会,主要由派及群团组织、市民构成,通过听证会等形式对股东大会、董事会行为进行监督,以保证从决策前、决策中到决策后进行多维度立体式的监督和控制,是保障我国城市治理结构良性运行和发展的重要前提。
四、小结
城市治理结构应从多元化角度理解,其关键环节应该是一个由城市政府主导的,包含派、社会团体、市民、市政企业、非营利组织等共同构成的“城市董事会”,构建其目的不是为了更好地控制城市,而重在通过对城市治理中产生的矛盾和差异进行规制和协调,从而有效地缓解城市问题和城市矛盾,实现善治的目标。因此,城市治理结构框架的设计成为城市治理的关键环节。我国要推进城市化进程,促进城市治理水平的提高,就要借鉴公司治理的相关理论,如委托理论、两权分离理论、利益相关者理论及超产权理论等,建立使各方主体利益最大化的城市治理结构。城市治理是城市各利益相关者之间的互动机制,作为城市治理结构的重要构成主体都有其各自的目标函数,如政府的社会福利最大化、企业的利润最大化、市民的效用最大化。如何充分利用城市中的有限资源以保障城市良性运行和协调发展,是当前城市治理面临的首要问题,而现代城市政府管理模式的转型,即以政府单一管理控制为主导的模式转向城市治理的多中心模式,是未来城市治理发展的方向和目标。
注释:
①据《北京市2010年第六次全国人口普查主要数据情况》显示,截至2010年,北京市常住人口已经达到1 961.2万人,十年来共增加604.3万人。
②据新华社北京2010年5月26日电(新华社记者杜宇),自2000年以来,我国城市道路与公共交通投资累计超过2万亿元,但仍无法遏制城市交通拥堵的蔓延。2008年我国私人轿车占民用轿车比例高达80%。以私家车快速增长为核心的机动化发展趋势,给应对城市交通拥堵带来了极大的挑战。
③中国经济时报柏晶伟采访中共中央党校研究室副主任周天勇:《中国住房供求紧张形势将长期持续》,2005年8月4日。
④参见蒋洪强:《我们需要什么样的城市化》,《中国环境报》,2010年12月30日。
⑤据中国统计年鉴统计资料,我国城镇中得到国家定期定量救济的低保人数由1999年的265.9万人上升到2009年的2 345.6万人,年均递增21.89%,超过GDP增速1倍左右;年末领取失业保险金人数由1994年的196.5万人上升到2009年的235.27万人,增加了19.7%。
⑥为了提高户籍城市化的水平,我国某些城市,例如甘肃省的某些城市把郊区农民的户口都改成城市户口,但是,农民依然到地里种菜,并没有实现城市元素——非农产业的转换。
⑦我国理论界最早将其译为“治理”出现在市政学中,用来研究如何有效解决城市和地方上的种种问题。
⑧“城”是城市中满足城市居民生产和生活共同需要的城市基础设施(硬件)和城市公共事业服务(软件)总体系统及其功能的简称,主要表现为城市公共产品和公共服务;相对应的“市”,是城市中满足居民和企业个体需要的市场竞争型产品运行的市场系统及其功能的简称,主要表现为城市私人产品和服务。
⑨市政企业指国家、城市政府或城市公共团体拥有全部或部分资本,为市民提供生产和生活的基础设施、公用产品和公共服务的企(事)业单位。市政企业具有多种多样的组织形态,我国目前可以大致划分为三种类型:市政事业单位、国有独资企业法人和股份公司。市政企业目标具有双重性。从公共性来看,市政企业处于城市政府(国家或地方公共团体)公有和规制监督之下,要服从和实现社会效益最大化的政府目标;从企业性来看,有努力提高企业内部效率的义务,故又具有与私营企业相近似的性质。
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The Discussion of Urban Governance Structure Based on the Corporate Governance Theory
Wang Yali, Liu Yang
(College of Public Administration, Dongbei University of Finance and Economics, Dalian 116023, China)
Abstract: Along with the accelerated process of city, China has made a lot of achievements. And the resulting problems of urban management have speeded up the need of city governance. Governance theory is widely used in the field of urban governance, draw lessons from the theory of separation of two rights, the stakeholder theory, the principal-agent theory, beyond-property right theory and more mature development of the theory of corporate governance. Established by the general meeting of shareholders, board of directors, board of supervisors and executive managers of the effective governance of the city, which can be achieved by single management control mode of government as the leading to the city governance center model, the future development of this is also our country city governance theory guidance and practice.
现代化城市治理篇5
[关键词]城市法治文化;城市;法治文化;文化建设
[中图分类号]G05 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2012)02-0192-04
李湘刚(1967―),男,湖南城市学院马克思主义学院副院长,副教授,湘潭大学法学院博士研究生,主要研究方向为法学和马克思主义理论。(湖南益阳 413000)
本文系湖南省高校教学改革课题(项目编号:2008180)、湖南省高校思想政治教育研究课题(项目编号:11C23)和“湖南城市学院马克思主义理论研究基地”课题的阶段性成果。
实行改革开放以来,随着工业化和市场化的日益加快,我国城市化进程得以不断推进。根据国家统计局的《从十六大到十七大经济社会发展回顾系列报告之七:城市经济社会全面协调发展》提供的数据,全国城市总数达661个,城镇人口数为5.77亿,占全国总人口的43.9%。[1]城市化与市场化的高度融合和发展,要求城市化以市场化为导向。城市化主要不是由政府安排的,而是在市场作用下农民自由流动并最终选择定居于城市的结果。与此相适应,我国必须大力加强城市法治建设,而大力发展我国城市法治文化,是建设现代化先进城市的必然选择。总的来说,城市法治文化是相对于城市人治文化而言的一种先进文化形态,是法律制度、法治精神在我国城市社会实践的累积和全体市民对法律信仰水平的体现。当前,为了全面落实党的十七届六中全会精神,我们应当把当代中国城市法治文化建设作为社会主义先进文化建设的重要内容。
一、我国城市法治文化的内涵
众所周知,文化是一个内涵十分丰富、外延非常宽广的多维概念。在一般意义上,广义的文化,是指人类在改造自然和改造社会的过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。狭义的文化,是指有关人类社会生活的思想理论、道德风尚、文学艺术、教育和科学等精神方面的内容。先进文化是符合人类社会发展方向、体现先进生产力发展要求、代表最广大人民根本利益、反映时代进步潮流的文化。法治文化是社会主义先进文化的重要组成部分,也是国家依法治国、政府依法行政、司法机关依法司法以及所有社会成员依法行为的社会方式。法治文化在整个社会主义文化强国战略中起着越来越重要的作用,是文化强国战略的重要内容。建设社会主义文化强国,必然离不开法治文化。因此,当代中国城市必须高度重视城市法治文化培育,必须把城市法治文化作为城市发展的核心竞争力。
笔者认为,“法治文化”不同于“法律文化”。从总体上来说,法律文化是人类从事法律实践活动所创造出来的智慧结晶和精神财富,是法律现象社会存在与发展的文化基础。[2]从这个意义上来看,法律本身就是一种文化。而“法治文化”所要探讨的是我国法律文化的整个走向问题。由此可见,“城市法治文化”涉及当代中国城市“法治”与“文化”作为一个整体的融合。一方面,“城市法治”对于“城市文化”具有重要的塑造作用;另一方面,“城市文化”对于“城市法治”又具有重要的支撑作用。法治最基本的精髓就是尊重法律,而法律其实就是最低限度的道德。法律在当代中国城市社会,只有内化为全体市民的生活方式,不再仅仅作为外在的强制,而是成为一种普遍的文化自觉,法律才能得以严格遵守。西方学者伯尔曼有一句名言:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。这一句话主要强调了法律对于社会生活秩序与社会公平正义的关切。[2]因此,在当代中国城市社会生活中,只有把法治建设与文化建设内在地契合在一起,城市法治才能真正得以推行。可见,把“城市法治”与“城市文化”作为一个整体来思考,这就是我们当前力图要建设的与城市法治相称的当代中国城市法治文化。
二、我国城市法治文化建设的意义
(一)我国城市法治文化建设是当代中国城市法治的客观需要
任何社会建设都是在一定的文化环境中进行的,那么,城市法治也必然离不开城市法治文化建设,我国城市法治文化建设就是当代中国城市法治的基石之一。改革开放30多年来,我国城市建设取得了举世瞩目的成就。与此同时,我国在城市化进程中也面临城市社会发展方面的一系列矛盾和问题,如城乡分割,结构雷同,城市体系不健全,强调行政作用,重外延拓展而轻内在功能完善,交通拥挤,食品安全堪忧,治安恶化,环保脆弱等“城市病”困扰城市后续发展。[1]因此,我国城市必须紧紧把握社会转型时期的新形势、新要求,从建设法治城市的根本要求出发,不断转变观念,整合城市法治资源,宣扬城市法治文化,引导广大市民依法表达利益诉求。可见,离开城市法治文化建设,社会主义文化强国战略将会是残缺的,社会主义和谐社会构建也是要大打折扣的。
(二)我国城市法治文化建设是发展社会主义城市先进文化的重要内容
我国城市承担着改革试验田和排头兵的历史使命,必须在法治文化建设方面走在前列,必须具有当代中国的特色和亮点。由此可见,城市法治文化应该成为“文化立市”战略中极其重要的组成部分。在我国城市化进程中,只要以发展城市法治文化为重要抓手,我国城市就一定能够承担起促进社会主义文化大发展、大繁荣的历史重任。
三、我国城市法治文化建设的具体实践
近几年来,我国城市已经把培育城市法治文化作为城市法治建设的重要内容,高度重视城市法治文化的渗透力、引导力和感染力,努力在强化城市组织保障、营造城市社会氛围、拓展城市发展空间、推进城市法治实践上大做文章,成功地摸索出了一些行之有效的新思路、新举措。
(一)建立有利于我国城市法治文化建设的机制
我国许多城市高度重视普法工作,突出宪法精神和法律信仰的培养,强调法律传播与文化艺术紧密结合,将法制宣传教育渗透到文学、戏剧、绘画、音乐、雕塑等艺术作品中,以市民喜闻乐见的艺术形式,宣传城市法治文化,倡导城市法治文化,使广大市民逐渐形成对法律的信仰。有的省级城市对市、区普法治理机构进行整合,形成城市法治合力,将普法经费列入各级财政预算,确保城市法治文化工作的深入开展;有的城市依托各专业文艺团体和社区文化站,加强城市法治文化队伍建设;有的城市成立了多支法治文艺队伍,深入城市各街道、社区巡回演出。
(二)打造全体市民共享的我国城市法治文化传播平台
有的城市组织“12・4”法制宣传活动、“公民法律大讲堂”、“校园法律文化节”;有的城市把电视台、广播电台、报刊等媒体作为城市法治文化传播的主阵地;有的城市开辟《法官说法》、《法制新观察》、《明白说法》、《法律服务》等专栏,向全体市民普及法律知识。
(三)促进我国城市法治文化元素充分涌流
许多城市注重激发城市社会各界的城市法治文化创造力,鼓励文化领域中语言、文学、艺术、科学、道德等各元素充分涌流,创作完成一批批鲜活的城市法治艺术形象和作品。例如,从2005年起,深圳市连续四年面向全国举办法治公益广告作品大赛,将获奖作品制作成台历、壁画、海报等形式来传播法治精神。
(四)加强我国城市法治文化示范点创建工作
例如,深圳市为了切实推进城市法治文化建设,及时制定了《法治文化示范点创建工作指导标准(试行)》,由此确定了南山法院法律文明博物馆、蛇口街道法制公园等一批法治文化示范点。
四、进一步推进我国城市法治文化建设的对策建议
我国在城市法治文化建设方面,虽然取得了很大的成绩,但还存在一些薄弱环节和不足之处。主要表现在:有些城市的工作部门及其领导对城市法治文化建设的重要性认识,还有待于进一步提高;社会主义法律制度应有的公正、高效、权威,还没有在我国城市社会生活中全面形成;城市法治文化与城市法治实践的结合,在我国城市建设中还不够紧密;城市法治文化在宣传上,内容单一,未形成系统性。因此,为了进一步推进我国城市法治文化建设,笔者针对这些薄弱环节和不足之处,特提出如下对策建议:
(一)加快实现“两个转变”,占领我国城市法治文化建设高地
一是从法制宣传转变为城市法治文化系统建设。我国城市法治文化建设离不开法制宣传,但法制宣传只是城市法治文化最基本的内容之一,城市法治文化除了法制宣传以外,还应该包括立法文化、司法文化、保障人权、法学教育、法学研究、文化交流与合作等。二是从城市法治物质文化向城市法治精神文化转变。城市文化的结构大致可以区分为物质文化、制度文化、精神文化三个层次。物质文化是低端的,也是比较容易做到的,我国城市要想在法治文化建设方面有所突破,必须着重抓好城市法治精神文化层面的建设。
(二)全面强化“三个着力”,高起点推进我国城市法治文化建设
1.着力构建以公平正义为核心的城市法治文化价值观。以公平正义为核心的城市法治文化价值观,不仅要以法律制度的存在为前提,尤其要使法律通过公平正义的执法和司法过程,在我国城市社会生活中发挥重要作用,促使全体市民信任法律,最后达至信仰法律。 2.着力培养我国城市全体市民信仰法律的文化自觉。要引导我国城市社会全体成员,特别是所有城市领导干部和城市执法人员,必须深刻理解和把握社会主义法治理念的本质特征,确立以宪法和法律为治理国家最具权威价值的取向,将正义、公平、民主、自由、秩序、和谐、安全等诸多价值要素和蕴含的人文精神,输入到所有市民的脑中。以法律规范作为个人社会行为的准则,以法治精神作为个人社会活动的底线,逐步把法治作为一种精神崇尚、思维意识、生活方式和行为习惯。
3.着力维护司法权威。概括地说,司法权威就是司法机关享有威信,即司法内在权威性和外在权威性。由于我国现行司法制度在领导体制、财政体制、机构设置和工作程序等方面还存在一些问题,司法机关与同级党委、权力机关、行政机关之间的关系并没有完全理顺,司法行政化、地方化等问题突出,因而司法权威问题还不能得到充分保障。因此,高起点推进我国城市法治文化建设,必须着力维护司法权威。
(三)提高城市领导干部的城市法治意识
建设中国特色社会主义法治国家的过程,就是一个以城市法治文化代替城市人治文化的过程。对于城市领导干部来说,城市法治文化素质已经成为越来越不可缺少的素质。提高城市领导干部的法治文化素质,必须以培养其城市法治精神为重点,使所有城市领导干部能够自觉地把宪法和法律,作为最基本和最权威的行为规范,着力培养其崇尚民主法治,追求公平正义、以人为本、以法为尊的价值观;必须坚持学用结合,在当代中国城市法治建设实践中,着力锻炼所有城市领导干部,提高其依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平;必须将所有城市领导干部城市社会管理的法治化水平,作为其政绩考核的重要指标,建立健全城市领导干部法治考核档案,并作为其选拔、奖惩、晋升的重要依据。
(四)创新我国城市法治文化的宣传教育机制
深入开展我国城市法治文化宣传教育,弘扬城市法治精神,形成自觉学法守法用法的城市法治氛围。要做好这项工作,必须拓展思路,创新机制和手段,灵活运用多种形式和方法,让我国城市法治文化更加深入人心;应当坚持以人为本,通过发挥社会主义城市先进文化的功能去引领人、凝聚人、激励人和塑造人;必须认真总结我国城市多年来普法工作的基本经验,全面推进我国城市法治文化建设;推进我国城市法治文化与企业文化的有机融合,构建诚信守法经营的企业法治文化[3];推进我国城市法治文化与校园文化的有机融合,构建青少年健康成长的法治文化环境;推进我国城市法治文化与社会主义新农村文化建设的有机融合,推进城乡经济社会事业建设和全体社会成员的思想文化建设,最终协调推进城乡统筹发展。
(五)营造崇尚城市法治的氛围
依法行使国家公权力,必须充分体现法律在治国理政中的重要作用;要通过严格执法,确保依法行政和公正司法,提高行政和司法机关的公信力。法律只有在我国城市社会的实施过程中,满足了全体市民的安全、秩序、公平和正义的需要,使公民权利得到了充分保障,所受到的损害得到了司法救济,利益分配的扭曲得到了有效矫正,法律权威性、公正性和神圣性才能得以树立和彰显,我国城市法治才能顺利进行。我们必须加强对国家公权力的监督,重视制度的建设和落实,用制度来管权、管事、管人,用制度来规范、约束和引导执法者的行为,用制度来提高行政和司法工作的质量和效率;要充分发挥法律监督、民主监督和舆论监督的作用,使行政权、司法权在阳光下运行;要严格执法责任制和执法过错追究制,做到有法必依,违法必究,公正执法,文明执法。
(六)繁荣我国城市法治文学、艺术、影视创作
建设我国城市法治文化,必须繁荣城市法治文学、艺术、影视创作。要根据时代要求,鼓励、引导和支持广大城市法治文学、艺术、影视创作者,贴近实际、贴近生活、贴近群众,努力创造出更多的反映我国城市法治实践活动和全体市民法治生活的优秀作品。要拓宽创作渠道,扩大创作队伍,重视发挥城市执法机关和城市专业文化影视团体、业余文艺团体、各级文化馆站的作用,积极开展我国城市法治题材的文学、艺术、影视作品的创作,以丰富生动的、市民喜闻乐见的方式,去吸引人、感染人和教育人,将那些鲜活的我国城市法治事例,生动地展现在广大市民面前,并以此加强我国城市法治理念、法治精神、法治原则的宣传,大力提升我国广大市民的城市法治文化素养。
[参考文献]
[1]李湘刚.城市化进程中的中国农民工受社会歧视问题[J].海南大学学报(人文社会科学版),2011,(4).
[2]文兵.漫谈法治文化[N].检察日报,2011-12-22.
现代化城市治理篇6
被遗忘的乡土
在由工业、城市和消费文化所主宰的社会行动逻辑中,人们选择离开世代居住的乡土,奔向城市,奔向异乡。自然、农业和故土,逐渐被固化为野蛮的、不开化的,而工业和城市生活成为理性、科学和文明的象征。
然而,事实上,在这样一种社会行动模式中,无论是乡村还是城市和工业都被严重地扭曲了,失去了原本应有的与大地母亲的有机联系。作为文明象征的城市在不断膨胀,逐渐显露出似乎更为野蛮的、无法驾驭的破坏性。人们与自然的有机循环在城市生活中被中断,由此陷入废气、废水和废物的包围中。交通拥堵、无法有效应对的城市垃圾以及似乎无法驱散的雾霾,越来越成为城市文明无解的难题。而逐渐被遗忘的传统村落也在不断地没落和消亡。
“理性的铁笼”
或许正是经济全球化的某种社会和文化效应,今天即便是偏远凋敝的乡村也可能是某种抽象哲学的受害者。这种哲学就是近现代的意识哲学或理性主义。在理性主义者看来,借助于理性,我们可以完全把握世界,包括社会的真理。借助于真理性的、客观性的科学技术知识,我们就可以创造崭新的工业体系和技术文明。因此,所谓现代的就是科学的。科学和技术的根本力量似乎就在于摆脱自然的制约。这种主体性哲学却最后锻造出“理性的铁笼”,造成对真实的人的自由的桎梏。
以现代城市为载体的经济体系和商业文明,成为迥异于传统乡土文明的一种崭新的文化景观和文化体验。但是,消费主义的眩晕和个体主义的任性,使沉溺于商品和消费符号中的人们忘记了自己本来是应该站立在大地之上的,忘记了他们与土地的联系,忘记了他们对土地应该有的亲情般的联系和呵护的责任。在城市商业体系中,土地作为房地产这种产业的要素,不过就是一堆货币符号,是一种支出,因而也有了被特定的人独占的理由。成长于城市和工业体系中的现代技术,终结了自然的有机循环,因此,也制造出现代技术本身无法控制的恶果。
社会治理的乡土之路
乡土是一种文化记忆,在当代社会治理中,乡土也是一种情怀和责任。回归乡土,是当代社会治理的富有建设性的重要维度。
首先,乡土文化和乡土记忆,根源于农业文化和农村文化。农村的社会治理是社会治理整体事业中的重要组成部分。
中国悠久的农业文明积淀了宝贵的乡土文化。费孝通先生曾经在诠释中国传统社会的结构及其特性时说,从基层来看,中国社会是乡土性的,乡下人是社会的基层。对于乡下人来说,土地是他们的命根。中国传统的乡土文化、乡土艺术、乡土观念,在今天来看,仍然是重要的文化资源,值得我们高度重视,需要我们批判地继承和发展。
当然,今天谈乡土,并不只是对传统乡村文化、乡土文化的一种简单的坚守,更不是一种文化保守主义,而是意味着在推进社会治理的过程中,我们必须正视乡村没落和逐渐凋敝的严酷事实,在社会的整体建构中,要克服单向的城市化和绝对的工业主义的片面性,要高度重视乡村治理现代化在整体国家和社会治理中的根本地位。
农村为整个经济的繁荣和发展提供战略的纵深,乡村的自然景观和生态有着重要的审美意义,乡村的人文脉络和社会关系在整个社会结构以及伦理文化中有重要的地位。在整体的社会治理中,要以合理的手段和方法,引导人才、智力资源、技术和资金有序地向乡村流动,在社会政策和资源的安排中,切实做到城乡统筹、城乡均等。这是社会治理、社会正义和社会和谐的重要基础。
其次,对土地的情怀、乡土的记忆和乡土责任,在城市治理和城市文明建设中同样重要。现代主义的城市设计和城市生活,很容易让人们忘记自己与土地的联系,失去对自然的记忆和责任感。在城市文明建设和城市治理中,回归乡土,不只是在一般的意义上让城市居民重视保护环境,节约资源,让生态文明的理念渗透到城市生活的每一个细节中。更为重要的是要在城市的规划中,在公共空间和文化的设计中,让城市居民有更多亲近自然、亲近土地的机会,在城市的日常生活中能感受到土地的温馨和自然的节律,体悟自然之美。
最后,强调在社会治理中回归乡土,意味着要在社会整体的建设和治理的高度上切实地与生态文明建设统一起来。高度重视环境和生态保护,大力发展环保科技和环保产业,推动经济从传统模式向绿色经济和循环经济发展,把绿色GDP真正纳入政府的管理和评价体系中,倡导绿色劳动和绿色的生活方式。在思维方式、文化和价值上,努力探索实现自然与文明、科学与人文以及生态学与美学统一的可能性。实现城市治理与乡村治理、社会治理与生态治理的统一,从而达到社会整体的善治。
现代化城市治理篇7
关键词: 城市化发展 现代化 总体社会脉络
1?郾从现代化的视角看城市化发展
1.1现代化的涵义
“现代化”这个术语开始被广泛使用是在1958年,丹尼尔・勒纳发表的《传统社会的消逝》一书中曾提及这一术语。所谓传统社会是指自然经济占主导地位,人们思想观念和生活方式比较落后,生产力较低的前工业社会;而现代社会则指市场经济在社会中占主导地位,人们的思想观念有很大的提高,生活方式有很大的改进,生产力较高的工业社会及后工业社会。并且他认为现代化就是从传统社会向现代社会转变的一个过程,是一个从传统的农业社会、农业文明向现代工业社会、工业文明转变的过程。
1.2传统城市化
农业现代化就是用现代科学技术和生产手段装备农业,使农业由传统向现代转变的过程。其以舒尔茨和林毅夫为代表。舒尔茨在其获诺贝尔奖著作《改造传统农业》中认为:“进行这种改造所需要的特殊的新生产要素是装在被称为技术变化的大盒子里。必须从这个盒子里取出这些要素,对他们进行分类,并找到使传统农业束缚的农民能获得并接受的方法。”
1.3城市化与现代化同时推进
在经济发达国家地区,城市现代化已经提到日程,成为城市发展的一个新的动力和经济增长点。与此同时,这些地区城市化的任务还没有实现,仍有继续加速和提高城市化的任务。在这种情况下,存在城市现代化与继续城市化的双重任务,形成相互推进的态势,现代化带动城市化,城市化促进现代化。
1.4城市化的本质是现代化
在现代化的实现过程中,最具有革命性的是经济现代化,即社会生产方式的现代化,而生产方式的现代化必然要求人力、资金的集中,城市化正是在这种生产要素高度聚合的背景下产生的特定现象。
从工业革命一开始,城市化就顺应了现代化发展的要求,促进了两种地域明显的分异,一种是促进了现代意义上城市地域的形成;另一种是促进了农村地域发生深刻变化。由于在城市化过程中城市产生巨大的集聚力和辐射力,农村地域的优化要素不断向城市集聚,由此城市的劳动生产率得到了显著的提高,产业开始出现了专门化和多样化,科学技术在生产与生活中的作用越来越大,城市居民的生活得到很大的提高,这一阶段完成了现代化的第一阶段――工业现代化阶段。
当城市发展到一定程度之后,城市化过程开始有要素的集聚走向扩散阶段,社会生产力进一步提高,产业分工更加复杂,科学技术成为第一生产力,城乡居民生活水平都得到了提高,现代化建设覆盖范围变宽。这时进入现代化的第二阶段――工农业及其它行业的现代化阶段。
将来随着城市化水平的进一步提高,城市要素与农村要素将融合共生,社会生产水平更高,社会文明程度在所有人群中得到共同提高,人民生活将更加富裕,现代化建设的内容更加全面,这样就进入现代化的第三阶段――社会的现代化阶段。可见,城市化发展过程所带来的各个方面的变化正是现代化建设所要求变革的内容,所以从城市化引导的动力机制看,城市化的本质就是现代化。
2?郾从政治、经济的总体社会脉络角度看城市化发展
上世纪60年代以来,西方发达资本主义国家普遍认为经济成长会带动生活水平的持续提高。在这一观念下,城市方面的很多问题被认为是经济成长中不可避免的次要现象。然而,进入80年代以后,随着这些国家的经济成长减缓或停滞,失业加剧,许多城市的市区开始萧条而郊区继续扩张,由此产生了新的社会性冲突和社会紧张关系。本文从政治经济的角度分析了城市化发展。
2.1.政治经济学的研究
资本主义国家的性质要求在维持和发展资本主义生产方式的同时,还要对资本积累及积累过程中加剧资本主义自身矛盾的因素进行控制,并减缓经济危机的破坏性。政治经济学的研究方法就是以此来理解城市化的。60年代以来,西方很多发达资本主义国家都认为随着经济的增长,生活水平也将持续提高。在这样的氛围中,少数学者努力重新发现或重新定义贫困问题,而城市问题只被认为是一种伴随经济增长而行的不可避免的次要现象。到了80年代,这些国家的经济增长进入了缓慢发展或停滞的状态,失业现象剧增已危害社会。许多城市内部的衰退极为严重,人口和产业逐步向郊外扩散。随后又出现了政治紧张和社会分裂的新现象,其极端表现就是发生在英国的城市骚乱。由此城市社会学、城市地理学等方面的学者试图以更广泛、更新颖的方法去研究城市问题。到目前为止,作为城市研究主流的传统理论,是在资本主义制度下维护资本积累理论的框架中,把城市从整个社会的政治经济体制中分开来,重点对其进行表象分析,因此这些研究方法存在局限性。它们以举着价值中立的科学旗帜的实证主义方法论为基础,与其说是解决本质问题,不如说是维护现象的一个临时挡箭牌。一些认识到这一局限性的欧美学者试图用马克思主义的政治经济学概念来说明城市问题。但是,理论基础不同的研究者在把马克思主义的概念应用于城市问题的分析时,存在着一定的差异,由此出现各种名称不同的理论,最具代表性的就是新马克思主义和新韦伯主义之间在理论上的对立,他们的研究被称为新马克思主义、从属(依附)理论、世界体系理论等。因此,资本主义社会的城市问题是在经济、政治上有着资本利害关系的城市矛盾现象的一种结果。
第一,经济概念不是以单一的地区或国家为单位,而是指世界经济体系。世界经济体系的特点是相互依存,具体地说是城市间的相互关联。一个城市不但要受地区和国家的制约,而且要受到世界的生产、消费体系的制约。
第二,一个社会在从以农业为主转换成以工业为主的产业结构演变过程中,农村人口会大量涌入大城市,在此过程中发展壮大的大城市成为世界体系的连结点,并不断强化自身的城市功能。这时出现的最严重的问题是国家之间的不均衡发展。
第三,落后国家或发展中国家的从属发展形成了独特的城市及地域政治、经济和社会结构。独特的城市结构在经济方面采取了传统集市经济和企业经济的二重经济形态。
三、结语
从上述分析可以看出,城市的发展不仅受工业的影响,而且受到政治和经济的影响,我更倾向于政治和经济观点。
参考文献:
[1]马庆斌.城市发展影响因素研究.
[2]向德平.城市社会学.
现代化城市治理篇8
结合当前工作需要,的会员“我是谁啊”为你整理了这篇市域社会治理现代化试点工作调研报告范文,希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
市域社会治理现代化试点工作调研报告
为推进我市市域社会治理现代化试点工作,建设更高水平的平安晋城、法治晋城,按照政协晋城市委员会2020年度协商计划安排,2020年11月—12月,由市政协副主席崔守安带队,社会法制委员会组织部分市政协常委、委员组成专题调研组,深入各县(市、区)及市直有关单位,对我市市域社会治理现代化试点工作进行了调查研究。现将调研情况报告如下:
一、创建全国市域社会治理现代化试点城市进展情况
去年12月3日,全国市域社会治理现代化工作会议召开,部署启动市域社会治理现代化试点。会后,我市对标一流,迅速行动,市委常委会专题研究中央、省委关于市域社会治理现代化第一期试点城市的决策部署,立足我市连续八年群众安全感、获得感和幸福感名列全省第一,三获全国综治最高奖“长安杯”的优势,提出创建试点城市目标。有关部门结合我市实际,积极申报,完成了各项前期准备工作。今年5月试点工作全面启动。在市委坚强领导下,我市以“三零”单位创建为抓手,以市域社会治理现代化为目标,紧盯治理难题,聚焦基层基础,突出晋城特色,整合资源力量,完善政策措施,强化督导考核,形成了党建联片共建、矛盾联调共治、信息联通共享、部门联手共创、城乡联动共赢的互联共建态势,试点工作取得重要阶段性成果。全省市域社会治理现代化试点暨“雪亮工程”建设工作推进会在我市召开,充分体现了省委对晋城市市域社会治理现代化试点工作的支持和肯定。从进展情况看:
一是制定了明确细化的目标体系。坚持市委统一领导,出台了三个指导性文件:《中共晋城市委、晋城市人民政府关于加快推进市域社会治理现代化的实施意见》;《中共晋城市委平安晋城建设领导小组关于印发<推进市域社会治理现代化2020年行动计划>的通知》;《全国市域社会治理现代化试点工作指引任务分解表》。各县(市、区)及市直有关单位结合实际,认真对照各项目标任务,逐条细化工作措施,印发了工作方案,建立了目标评价体系。目前,市县两级已将市域社会治理现代化试点工作纳入“十四五”规划、全市平安建设考评和市委目标责任考评体系,与各级表彰奖励、干部提拔使用、晋升晋级、文明单位创建挂钩,以考核倒逼责任落实、工作落地。今年5月20日我市召开创建全国市域社会治理现代化试点城市动员部署大会。市委书记张志川作动员讲话,要求“三年任务两年基本完成”,为全国市域社会治理现代化贡献“晋城经验”、提供“晋城样板”。市委常委、政法委书记、统战部部长、市政协党组副书记、市委平安建设领导小组常务副组长石云峰就推进全国市域社会治理现代化试点工作作安排部署。9月11日我市组织召开市域社会治理现代化试点观摩交流会和工作推进会,要求各级党委政府抓好任务落实,完成工作进度。成立了市委党校骨干教师组成的市域社会治理现代化研究课题组,将市域社会治理现代化纳入了党校教育。同时,还召开3次建言献策座谈会、7场“法学沙龙”。专家学者及相关人士就试点中的目标完成情况和存在问题深入研讨、开展交流,提出工作建议。当前,全市目标导向明确,试点工作稳步推进。
二是形成了有效运转的责任链条。按照市委关于试点城市创建和文明城市创建“双轮驱动、双创并重”的要求,我市把试点工作作为“一把手”工程,形成了市级统筹协调、县级组织实施、乡镇(街道)强基固本的市域社会治理链条。根据工作需要,我市成立了市域社会治理现代化试点工作组,在市委平安建设领导小组领导下开展工作,明确了各成员单位工作职责。试点工作组下设办公室和党建引领工作推进小组、法治工作推进小组、德治工作推进小组、自治工作推进小组、智能化工作推进小组。各县(市、区)按照市委要求,加强组织领导。目前市、县“一办五组”工作专班都已按年度重点建设项目要求,发挥牵头作用,加快组织实施。为推动各项任务落细、落小、落实,建立了试点工作联络员报告制度和督办制度。同时注重宣传推动,在主流新闻媒体和“一网两微三号”晋城政法新媒体宣传群组开设市域社会治理专栏,反映工作进展,总结特色经验,创造良好氛围。
三是推出了具有特色的典型经验。在自治方面,城区洞头村、陵川县小召村、沁水县下沃泉村等,依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等形式,广泛开展村民议事、民情恳谈等基层民主协商活动。在法治方面,积极创建枫桥式公安派出所,沁水县龙港镇派出所、城区白水街派出所、阳城县凤城镇派出所、高平市城南派出所争先进、创亮点,做到了“矛盾不上交,平安不出事,服务不缺位”。陵川县县城老干部社会治安综合治理办公室,发挥离退休干部专业知识和经验优势,32年服务平安陵川建设,受到中组部表彰。沁水县组建了以县矛盾调解中心为龙头、区域调委会为依托,乡、村两级调委会为前沿,有关调解室为补充的人民调解网络,“司法确认”和“调援对接”机制调动了调解纠纷的主动性积极性。泽州县川底法庭建立和事佬工作室,开展诉前调解,打造“川底模式”。在德治方面,阳城县演礼乡献义村重视道德教化作用,坚持以德治村,坚守和谐之道。城区黄城社区挖掘中华优秀传统道德文化精髓,打造陈廷敬文化品牌,为社区治理提供精神动力。在智能化建设方面,创新开发晋城市市域社会治理现代化试点智能化工作平台。“雪亮工程”走在全省前列,已接入7720路一类监控视频、4000路二、三类监控视频,联通了视联网,具备省、市、县、乡视频会议功能。市大数据局与阿里巴巴合作开发的智慧政务、智慧停车等16个集成建设项目,获2019—2020年度数字政府建设卓越实践奖。高平市以数字政府建设为支撑,打造出县域社会治理“高平新样本”。城区实行全科网格管理,划分网格682个,为每个网格落实了每年6000元的绩效补贴,提高了网格员的职业认同感和幸福感,有效提升了社会治理的精细化水平。在心治方面,泽州县实施心理服务体系建设示范工程,加强心理疏导和危机干预工作,实现一般人员不脱节、重点人员不失控两个确保,社会心理健康水平整体提高,社会治安案件连年下降。
二、我市市域社会治理现代化试点工作面临的问题和困难
我市在试点工作中激发了活力,取得明显进展,但在实践中也存在一些问题和困难:
1.党建引领有待加强。有的党组织党建理念和工作方式陈旧,不适应从管理到治理的转变,创新意识不强;有的弱化、虚化、边缘化,领导作用发挥不充分;有的工作机制不适应治理需要,街道社区和农村统筹协调能力弱,共治共建未形成常态;有的工作行政化、停滞化、务虚化倾向严重,创建积极性不高,内生动力不强。
2.治理主体参与不够。政府职能部门民主决策不够到位,依法行政仍有差距,提供的公共产品不适应群众日益增长的美好生活需要。行业监管存在失位缺位现象,齐抓共管矛盾风险机制未形成常态;群团组织维护公共利益、救助困难群众、预防违法犯罪的制度化渠道仍需进一步拓宽,助推社会治理现代化作用有待进一步发挥;全市1100多个社会组织整体上发育不健全,城乡基层生活服务类、公益慈善类、专业调处类、治安维稳类社会组织在社会治理中的协同作用不够明显;青年参与缺乏支持。基层社会治理制度滞后于青年日益增长的参与热情,还没有为青年参与社会治理开辟足够的空间,对青年参与社会治理支持力度还有待进一步增强。相关部门对青年公益社会组织政策扶持力度不大,在经费保障、业务培训、孵化支持、联系对接等方面缺少有效举措;互联网时代群众工作机制不完善,尚未建成平行、互动、多样的群众参与网络平台,网络问政刚刚起步。如何有效引导各界人士发挥自身优势参与社会治理,也成为当前面临的新情况新问题。
3.多元解纷尚未形成。思想认识存在偏差。社会普遍关心、支持、参与矛盾纠纷多元化解的氛围不浓,参与化解矛盾纠纷的志愿者占人口比重较低,“多一事不如少一事,事不关己,高高挂起”“信访不信法”的社会心态依然存在;政策法规不够完善。各部门在矛盾纠纷多元化解中的定位和职责散见于各级各类文件中,纠纷解决的工作机制、程序设置及资源配置等具体规定多是基于各县(市、区)实践经验的总结,针对多元纠纷化解途径、化解流程、法律效力的确认、组织保障等缺乏具体的法律依据;调解工作发展不均衡。司法调解发展迅速且相对规范,行政调解较为被动且实效不强,人民调解专业化程度有待提升,社会组织调解尚在探索起步中。特别需要引起重视的是,人民调解员绝大多数都是兼职的,整体年龄偏大,政策法律素质不高,工资待遇低,人员流失现象明显。调解经费保障落实难,有预算无经费的情况普遍存在;人案矛盾非常突出。全市法院员额法官人均结案173件,阳城法院人均结案276件,反映出诉前调解还有很大空间。潜在矛盾风险还很突出。我市房地产领域的违规预售和延迟交房风险、金融领域的非法集资风险处在集中爆发期,受疫情影响部分中小企业经营困难,信访积案化解困难等等。这些都需要我们站在更高层面完善多元解纷机制,提前布局解决问题。
4.信息共享还有差距。多年来,相关部门都建有平台,但基础数据信息共享共用难、相互流转难,存在“信息孤岛”“数据壁垒”“各自为政”现象,缺乏统一规划、联动协作,信息平台作用难以充分发挥。如市法院加强诉讼服务中心建设,探索开展诉调对接和繁简分流工作。市检察院依托“12309”检察服务平台提供“一站式”服务。市公安系统正在推广建立“立体化信息化治理防控平台、智慧大脑、晋治安APP、掌上派出所”为主的信息化大数据平台。司法系统建有统一的指挥平台。市大数据局也建立了“一站式”综合服务平台。但这些平台未执行统一标准,数据资源共享体系不完善,社会治理有关数据跨部门、跨区域共同维护和利用存在困难。在网格化管理中,许多诉求和问题上报到街道或县级指挥中心后,因为事权问题无法及时处置,而指挥中心又无法联动相关职能部门,导致事件流转不畅通、群众不满意。
5.保障机制仍需完善。在调研中,通过对社会治理组织体系、社会治理能力建设、社会治理配套设施、社会治理保障举措指标的分析,反映最为强烈的是社会治理保障举措,最需要的是资金和人才。政府购买服务对社会组织参与社会治理、开展公共服务的支持,远远不能到位。市县两级财政紧张,费随事转的经费投入机制未有效建立,用于社会治理现代化试点的资金有限。市级财政2019年安排社会治安综合治理工作经费82.8万元,2020年安排专项经费85万元,要完成市域社会治理现代化行动计划所列项目还有很大困难。从对社区的支持力度看,城区财政每年列专项经费,而其他县相对较差。在社会资金投入方面,由于相关支持政策不完善,目前社会力量参与社区和农村服务严重不足。基层自身“造血”功能更是低下。人才制约较为突出。我市注册志愿服务组织2000余个,志愿者35万余人,我市也为所有在职党员颁发了《在职党员进社区报到证》。但这两支队伍主要是在创文中组建的,如何以常态方式参与市域社会治理现代化,需要从组织和制度上进一步完善。社区和农村骨干人才队伍选、育、管、用“成长链”不健全,特别是党组织书记人难选、人难留问题突出。普遍面临工作人员不足,很难抽出专人开展工作,加之薪酬待遇、职业发展所限,社会工作者青黄不接。
三、推进我市市域社会治理现代化试点工作的意见建议
为推进我市市域社会治理现代化试点工作,探索具有晋城特色、时代特征的市域社会治理新模式,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的市域社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的市域社会治理共同体,提出以下意见建议。
(一)坚持党的统一领导,探索市域社会治理现代化新路子。一要抢抓机遇、乘势而上,锚定目标、先行先试。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,以试点建设为牵引,以防范化解市域重大风险为着力点,以增强市民获得感、幸福感、安全感为落脚点,坚持统一性与创造性相结合、试点目标与阶段性目标相统一、规定动作与自选动作相衔接,解放思想,大胆探索,使市域社会治理更好体现试点要求和晋城特色;二要按照市委党建“四句话”要求,发挥党组织的引领作用,厚植市域社会治理优势。打破思想观念、行政级别、行业分割籓篱,统筹兼顾不同部门、不同行业、不同群体之间的利益关系,把区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理有机结合起来,形成治理合力;三要以良好政治生态优化市域社会治理环境。推进扫黑除恶专项斗争、“三零”单位创建等重点工作,不断促进政治生态、社会生态山清水秀;四要创新党建模式,增强市域社会治理活力。在党建引领方面,推进三级党群服务中心建设,包括县级党群服务中心、街道社区商圈楼宇党群服务中心、党群服务驿站,构建“15分钟党建服务圈”,打通最后“一公里”,把党群服务中心打造成基层党建引领社会治理的主阵地。在街道社区,推行街道“大工委”、社区“大党委”和兼职委员制。开展“街道吹哨、部门报到”和“在职党员到社区报到”参与社会治理活动。在乡镇农村,推进“村村联建、村企联建、产业联建、城乡联建”大党建格局,构建自治、法治、德治“三治融合”的村级治理体系。
(二)完善体制机制建设,构建市域社会治理共同体。一要健全党委总揽全局、协调各方领导机制,完善政府社会治理考核问责机制。以人为本,解决好群众最关切的公共安全、权益保障、公平正义和发展短板等问题,集中做好基础性、普惠性民生工作,不断提高公共服务能力,为民谋划、为民办事、为民解忧,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感;二要坚持发展新时代“枫桥经验”。关口前移、重心下移,牢牢抓住基层基础这一本源,把更多资源、服务、管理下沉到基层,明确乡镇推动社会治理具体任务,最大限度将各类社会矛盾解决在基层和萌芽状态,做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。广泛开展行业依法治理,加强全过程监管,健全社会矛盾排查预警机制,重点对道路交通、劳动争议、婚姻家庭、土地、房地产开发经营、物业管理、旅游、医疗等纠纷多发领域进行排查,及时发现不稳定风险隐患;三要完善公众参与机制。推动民主协商广泛、多层、制度化发展,实现“民事民议、民事民办、民事民管”。完善党建带群建制度机制,推动群团组织增强政治性、先进性、群众性,广泛动员组织群众投身市域社会治理实践。发挥基层社会组织的独特作用,通过政府购买服务,建立健全激励补偿机制,鼓励社会组织积极依法参与社会治理。支持行业协会商会类社会组织发展,让社会组织的微治理释放出大能量。还要发挥青年日益增长的参与积极性,为他们充分参与社会治理开辟足够空间。发挥律师在协调解决社会矛盾、保护群众合法权益等方面的作用。发挥新媒体网络人士在传达公共意见和利益诉求、传播正能量等方面的作用;四要坚持晋城的事大家想、大家说、大家干,开展美好社区、美好乡村示范创建活动。及时总结、广泛宣传基层社会治理的做法和经验,以示范创建带动社会治理现代化,以先行先试带动各地普遍创新,形成争创一流的良好氛围。开展电视问政和网络问政。加大群众意见在社会治理绩效考评中的权重,让人民群众成为市域社会治理的最终评判者。
(三)建设多元解纷平台,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。一要充分认识多元解纷在维护社会和谐稳定中的基础性作用。广泛宣传多元解纷的典型案例和特点优势,让人民群众切身感受到非诉讼方式调解的便捷、高效和低成本,提高群众认可度;二要完善政策规定,进一步明确党委政府、司法机关、基层组织及社会组织、行业协会等纠纷化解主体的职责任务。对多元解纷的资源配置、途径渠道、程序设置、法律效力的确认、组织保障,以及多元主体参与调解的渠道、不同调解类型的衔接配合等作出总体设计。探索引入市场化运营模式,将调解、仲裁、公证等多元解纷服务纳入政府采购目录,加大政府购买社会服务力度。重视引入“两代表一委员”、心理专家、社区工作者、社会志愿者等力量参与解纷工作;三要建立统一的“矛盾纠纷多元化解”平台,推动地区、部门之间技术兼容、信息互通和资源共享。探索提供线上咨询、评估、调解、仲裁、诉讼等专业服务。当前应以各县(市、区)为主体,推动综治中心、网格化服务管理中心、信访接待中心、公共法律服务中心融合,建设集受理接待、协同指挥、分流转办、调处化解、司法确认、跟踪督办为一体的“一站式”矛盾纠纷调解中心,“一个窗口”受理群众提出的各类纠纷化解诉求。采取常驻、轮驻、随叫随驻相结合的方式,安排或引导政法部门、行政部门、行业性专业性调解组织、法律咨询、心理服务、仲裁、鉴定、公证、评估、保险等调解主体和社会力量入驻中心。建立受理窗口与入驻部门协调对接机制,对有非诉讼方式调解意愿和可能的矛盾纠纷,依据纠纷性质分流至不同调解组织和主体予以化解。对调解成功的矛盾纠纷,及时出具调解协议书,如有必要可引导当事人依法申请司法确认,提高调解协议履约率。对调解不成或不适合调解的矛盾,导入仲裁或诉讼程序,构建闭环化解流程,做到一揽子调处、全链条解决。
(四)注重科技创新支撑,助力市域社会治理现代化快速推进。一要有效运用以大数据、云计算、人工智能、区块链等为代表的新一代信息技术。把智能化建设上升为重要的治理方式,为市域社会治理提供新的工具;二要积极推进市域信息基础设施联通、网络畅通、平台贯通、数据融通。运用大数据、人工智能增强党委、政府决策部署的科学性、风险防控的精准性和公共服务的便捷性。依托全市统一的“一云”“一网”“一中心”整合政务服务、公共服务和便民服务资源,突出在线政务服务、智能便民服务、智能决策指挥、智能政务办公等重点应用,加快建设全市统一的门户网站、移动APP,推动实现“网上办”“掌中办”,增强广大人民群众的大数据应用获得感和幸福感。巩固“雪亮工程”领先优势,加强指挥机制、综合平台和基层网络建设,统一调配市县两级软硬件资源,实现数据共享;三要发挥我市大数据优势,加快智慧城市建设。在风险防控前置化、矛盾预警智能化、专业服务精细化上出成果。运用政务数据资源和社会数据资源,广泛汇聚社情、警情、案情、舆情,发掘和完善新的指标和评价体系,提高网络安全态势感知、事件分析、追踪溯源能力,提升市域社会治理的科学化、精细化、智能化水平。
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