新农保政策篇1
关键词：政策；满意度；结构方程模型
2014年2月26日，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》①指出，要在总结新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上，将以上两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。至此，自2009年试点以来，实施5年的新型农村社会养老保险制度将进入一个新的发展时期。试点实施以来，新农保取得了明显的成效。人社部的报告显示，截止2011年底，全国试点地区的参保人数达到3.64亿人，其中1.03亿人领取到了养老金②。但是，新农保在实施过程中也存在不少问题，具体表现在：新农保的推进落后于农民的需求，在对地区间差异的考虑上欠缺；一些地区的财政资金投入不足；基层经办服务人员的专业水平欠缺等。《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（国发[2009]32号）》③明确指出，新农保是在政府主导下的农民自愿选择参加的一项惠民政策。因此，从参保农民的视角出发，了解他们的想法，继续保持参保人满意的政策细节，不断改进参保人有待满意的政策事项，是十分必要的。本文选择以保障对象——农村居民的角度为出发点，以其对新农保的满意度为研究契机，在全面分析影响新农保政策满意度因素的基础上，总结出农村居民视角下，新农保政策在推进过程中出现的问题，使新农保政策的推行者———政府，更加深入了解到参保主体的主观感受和相关意见，促进制度更好地合并及改进，对推进全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度的实现意义重大。
1文献综述
崔萍（2010）在大连市进行的问卷调查结果显示农民对政府补贴的满意度显著影响着农民参加新农保的积极性，农民对政府补贴金额的满意程度越高，就会在自己能力范围内选择较高档次的缴费金额参保；同时，农民对政府公信力的满意度显著地影响着其参加新农保的缴费额度，作者研究结果表明农民对政府公信力的满意度越高，农民的参保意愿越强，如果农民对政府公信力的满意度很低，即便参加新农保也只是由于从众心理的作用④。林淑周（2010）认为农民是否参加新农保，不但受到个体特征的影响，而且受到农民对新农保制度主观感受的影响⑤。肖云，刘培森（2011）认为农民的满意度客观反映了该制度满足其需求的程度，农村居民对新农保制度总体上是满意的。从地区来看，东部地区的农民对新农保的满意度要低于中西部地区农民的满意度，这表现出地区间的经济水平差异对于新农保满意度有一定的影响⑥。涂悦，谢丽娜（2011）的研究指出农民对新农保这一惠农政策有着较高的满意度，在受访的参保农民众，表示非常满意的占43.4%，45.9%的表示较满意⑦。由以上的文献资料可以看出，农村居民在某种程度上对新农保是持肯定态度的，其对新农保制度的参与意愿和满意程度是较高的，但是也存在着一些农民不满意的问题。因此，新农保政策的合并及改进过程中，不仅要重视其参与人数，更要关注其参保的质量。这就要从制度本身出发，考察农民对政策的满意度，并以此为依据对政策做出适当的调整，以提高农村养老保障的水平。
2理论分析
2.1理论基础
2.1.1顾客满意度理论顾客满意度指消费者的满足回应，它是对一个产品或服务性质，或产品或服务本身的判断，这种判断为与消费相关的实现提供一种愉悦的水平，包括没有满足或超过满足,是顾客满意水平高低的具体表现。（1）美国顾客满意度模型美国顾客满意度模型（如图3-1所示）是当今世界应用最为广泛、效果最佳的顾客满意度模型。（2）美国政府顾客满意度模型自上世纪80年代以来，西方各国的行政改革的侧重点逐渐由经济数量转移到经济质量，由效率转移到质量和公众满意上来，普遍选择采取以公共责任与顾客至上为理念的政府绩效评估改革措施，以至于众多研究者将研究重点放在如何在分析公共部门服务时有效运用顾客满意理论，影响最为重大的是美国政府在ACSI基础之上建立的美国政府顾客满意度指数模型，如图3-2所示。2.1.2期望失验理论期望失验理论（Expectationdisconfirmationtheory）,也称期望不一致理论，来源于社会心理学和组织行为学。失验或者不一致，具体指的是期望和实际效果对比后，产生的不同结果（如图3-3所示），即：（1）实际效果等于期望，没有不一致产生；（2）实际效果大于期望，会产生正向的不一致，导致顾客满意；（3）实际效果小于期望，会产生反向的不一致，导致顾客不满意。Bearden等在1983年指出，顾客使用消费前的期望与消费后的体验相比较，形成满意或不满意的心理反应。如果产品或服务的质量低于期望，顾客就会不满意；如果产品或服务质量符合或超过预期，顾客会感到满意⑧。
2.2理论假说
基于上述理论，本文提出理论假说，即参保农民满意度受参保期望和感知质量影响，其中感知质量越高，参保农民满意度越高，而参保农民的期望越高，满意度越低；同时参保难度、政策透明度及参保期望又影响参保农民的感知质量，其中：参保难度越大，感知质量越差；政策透明度越高，感知质量越高；参保农民的期望越高，感知质量越低。
3模型构建
3.1模型提出
本文以美国政府顾客满意度指数模型为参考对象，总结和归纳国内外相关文献中有关养老保险满意度的影响因素，结合上一节提出的理论假说，将新农保满意度的影响因素设定为3项，分别为参保农民的期望、参保难度和政策透明度，并构建适用于中国国情的新农保满意度模型。该模型包含5个潜变量，分别是参保难度、新农保政策透明度、感知质量、参保农民的期望和新农保满意度，其中有3个外生变量，分别是参保难度、新农保政策透明度和参保农民的期望，还有2个内生变量，即感知质量和新农保满意度，同时在这5个潜变量中，每个潜变量包含多个观测变量。（如图4-1所示）。
3.2研究假设
本文中新农保满意度是最终目标变量,感知质量和参保农民的期望是新农保满意度的原因变量。在所构建的满意度结构模型中，有3个外生变量及2个内生变量，具体假设如下：4.2.1农民感知的假设H1：参保难度、政策透明度、参保农民的期望对农民的感知质量有显著性影响H1A：参保难度对感知质量有反向显著性影响H1B：政策透明度对感知质量有正向显著性影响H1C：参保农民的期望对感知质量有反向显著性影响4.2.2农民感知、农民期望与新农保满意度之间关系的假设H2：农民的感知质量和期望对新农保满意度有显著性影响H2A：感知质量对新农保满意度有正向显著性影响H2B：参保农民的期望对新农保满意度有反向显著性影响。
3.3测量模型与结构模型
根据上述步骤，本文得到一个既包含潜变量又囊括观测变量的新农保政策满意度结构模型（如图4-2所示）。在图中所示模型中，椭圆形表示潜变量，长方形表示测量变量，箭头表示假设关系。
4数据获取与分析
4.1数据获取
本文以问卷调查为主，运用典型抽样方法，以参加新农保的农村居民为调查对象，在陕西省西安市长安区进行调研，面向农村居民共发放问卷200份，回收问卷190份，回收率为95%，其中有效问卷185份。
4.2测量的信度分析
信度是对数据一致性、稳定性和可靠性的测量。本文选择采用Cronbach'sα系数来衡量问卷各选项的信度。一般而言，社会科学所要求样本的α值必须大于0.6。本文对量表的5个因子分别进行了信度检验，其中参保难度、参保农民的期望、感知质量这三个维度信度的α值均大于0.7，表示信度较高。政策透明度这一维度信度的α值为0.674，小于0.7，表示其信度适中。由上表看出，去掉X24这个观测变量，政策透明度这一维度信度的Cronbach'sα值会提高到0.789，所以本文将这一变量剔除。新农保满意度这一维度信度的α值为0.770，大于0.7，表示其信度较高。而去掉X55这个观测变量，新农保满意度这一维度信度的Cronbach'sα值会提高到0.892，所以将这一变量剔除。
4.3数据分析
4.3.1参保农民样本满意度分析从此次调查问卷中调查对象的现行政策满意度来看，在被调查者中，表示一般的比例为36.76%；表示比较满意的比例为29.73%。从此次调查问卷中调查对象的经办服务满意度来看，在被调查者中，表示一般的比例为38.38%；表示比较满意的比例为21.62%；表示非常满意的比例为22.70%。从此次调查问卷中调查对象的待遇水平满意度来看，在被调查者中，表示非常不满意的比例为47.03%；表示比较不满意的比例为22.70%；表示一般的有比例为21.62%。从此次调查问卷中调查对象的政策宣传满意度来看，在被调查者中，表示比较不满意的比例为21.62%；表示一般的比例为44.86%。综上可以看出，参保人对现行新农保政策、经办服务质量、待遇水平以及政策宣传力度的满意度大多集中在一般这一选项，这说明从参保主体的角度出发，对新农保政策的满意程度不高，其制度的设计还有待完善和改进。4.3.2探索性因子分析（1）KMO和Bartlett球形检验本文采用KMO（Kaiser-Meyer-Olkin）检验和Bartlett球形检验（Bartlett'sTestofSpherici-ty）分析问卷的整体效度。KMO用于测量变量之间的偏相关性，其取值范围为[0,1]，一般来说，KMO值越趋近1，越适合做因子分析。通常认为，只要KMO值不小于0.5，就可以做因子分析。该样本中KMO值为0.819，比0.8大，适合进行因子分析，调查问卷有效。而Bartlett球形检验的原假设为变量的相关系数矩阵是一个单位阵，拒绝原假设则证明变量间存在相关关系，因此适合进行因子分析。（2）探索性因子分析结果提取方法:主成份旋转法:具有Kaiser标准化的斜交旋转法由上表中斜交旋转后得到的结构矩阵可以看出，结果与本研究的假设相符，验证了本文研究假设。同时该成分相关矩阵不是正交单位阵，因此可以再进一步通过验证性因子分析找到因子结构间的关系。4.3.3验证性因子分析（1）测量模型分析因子载荷（factorloading）体现了潜变量与测量变量间的关系，用于验证测量变量对潜变量的作用或者反映的大小，是结构方程模型所需的重要数据之一⑨。一般而言，因子载荷大于0.4就被认为是有效的⑩。结果中，所有的观测变量标准化后的因子载荷都达到了0.6以上，模型拟合状况较好。（2）结构模型分析关于农民感知的全部假设得到了验证。参保难度和参保农民的期望这两个变量与农民感知质量呈反向显著性影响，说明参保难度的增加和参保农民期望的提高都会导致农民感知质量的降低；政策透明度与农民感知质量呈正向显著性影响，政策透明度的提升会引起农民感知质量的提高。同时，关于新农保满意度的全部假设也得到了支持。农民感知质量与新农保满意度呈正向显著性影响，说明农民感知质量的提高会带来农民对新农保满意度的提升；参保农民的期望与新农保满意度呈反向显著性影响，参保农民期望的提升会导致新农保满意度的降低，具体见表5-4。从表5-5中可以看出，由于P值大于0.05，无法拒绝原假设，因此参保难度（F1）和农民期望（F3）之间存在相关关系；同样，参保难度（F1）和政策透明度（F2）之间、政策透明度（F2）和农民期望（F3）之间都存在相关关系。另外，各变量的误差项方差均是显著的，同时各项拟合指数均显示拟合度良好。4.3.4结果解释与讨论通过描述性分析可以看出，在被调查的185名农村居民中，有36.76%的农民对现行政策的满意程度表示一般，有38.38%的农民对经办服务的满意程度为一般，有44.86%的农民对政策宣传的满意程度为一般，而选择“一般”这一选项的在这三种满意度调查中所占比重最大。同时，有47.03%的被调查者对新农保待遇水平的满意度为非常不满意，这就说明在调查样本中，农民对新农保的满意度处于中下水平，政策推行者亟需对制度本身做出相应改进和完善，以期提高农民对新农保的满意程度。数据分析结果还证明了本文所构建的新农保政策满意度模型的整体拟合较好，假设都得到了验证。总的来说，在有关农民感知的假设中，参保难度和参保农民的期望均与农民的感知质量呈反向显著性影响，即难度和期望的提高会引起感知质量的降低；而政策透明度与农民的感知质量呈正向显著性影响，即政策越透明，农民的感知质量会提高。本研究还发现在关于新农保满意度的假设中，农民的感知质量与新农保满意度呈正向显著性影响，即感知质量越高，农民对新农保的满意度也就越高；而参保农民的期望对新农保满意度呈反向显著性影响，即参保农民对新农保政策期望的提高会带来新农保满意度的降低。另外，通过分析观测变量的因子载荷，本文发现在参保难度这一维度上，观测变量家庭生活压力的因子载荷最高，为0.758，这说明相对于其他观测变量来说，参保农民对家庭生活压力更为敏感，而家庭生活压力对参保难度变化的反映程度最大。在政策透明度这一维度上，观测变量对缴费档次的了解程度和对国家补贴的了解程度的因子载荷高于剩余两个变量，皆超过了0.7，说明相对于其他观测变量而言，对缴费档次的了解程度和对国家补贴的了解程度对政策透明度的改变有着强烈的反映。基金保值增值作用和财政补贴力度对农民感知质量影响重大，都超过了0.8，这说明基金的保值增值和财政的补贴力度最能反映农民的感知情况。在新农保满意度维度上，四个观测变量中现行政策满意度、经办服务满意度和政策宣传满意度的因子载荷比较大，都超过了0.8，这说明现行政策、经办服务和政策宣传的满意度在很大程度上反映了农民对新农保的总体满意度。
5政策建议
根据以上研究得出的相关结论，对于新农保满意度偏低的现实情况，本文提出以下几点建议，以期为新农保和城居保两项制度的合并和改进过程提供参考。
5.1降低参保难度
5.1.1通过多种途径增加人民收入通过数据分析发现在参保难度这一维度上，观测变量家庭生活压力的因子载荷最高，这说明相对于其他观测变量来说，家庭生活压力对参保难度变化的影响最大。由此可见，当人们的收入较低时，考虑更多的是如何维持生计而非改善生活。即使有参与意愿也是力不从心。改善人民的经济状况，通过多种途径增加收入，是促使人民参与新农保的基本经济基础。因此要继续贯彻落实国家的惠民政策，不断加大惠民资金的投入力度；大力发展公益事业，增加基础设施建设投入；积极促进人民就业创业等。不断推进各地经济发展，提高人民的实际收入水平，缓解人民的生活压力。5.1.2调整缴费档次在参保人参保后保证其投资不贬值的情况下，对缴费档次进行适当调整，使其更符合人民的经济状况，相对提高人民的参保能力，降低参保难度；同时，适当提高针对中档及高档缴费档次所对应的政府补贴，使其收益率不低于最低档次（如100、200元的较低档次）。这样一来，一方面能够使政府对于低收入者的补贴比例不低于高收入者，另一方面，也能够促进参保居民选择高的缴费档次，更好地保障他们的老年生活。
5.2提高政策透明度
实现宣传的准确、全面及易懂，准确、全面、易懂的宣传是使参保者完全准确了解政策，特别是新政策的重要方式。若仅仅采取简化宣传，造成参保者对于政策信息的了解存在一定的偏差。人民对政策如缴费档次、缴费年限、国家补贴等信息的不了解对其选择是否参保均有一定的影响。因此在今后的宣传过程中，要通过准确、全面、易懂地宣传，提升宣传的广度、力度和深度，让人们能够清楚明白地理解政策的具体内容，不因宣传中的误导而对政策产生片面的认识，进而影响人民的参与热情。
5.3提升人民对政策的感知质量
5.3.1加大政府财政补贴力度明确各级政府部门对人民的养老责任，由人力资源与社会保障部门牵头，财政部门作为其坚强后盾，在全国范围内不断提高政府对统一的城乡居民基本养老保险制度的财政补贴力度，更全面、更深入地惠及人民，在提高参保人们待遇水平的同时，提高他们对新农保的质量感知。5.3.2提升经办服务质量人民的参保意愿与经办人员的引导和服务有很大的关系。因此应该加强对经办机构工作人员的筛选、招聘，选用综合素质良好，个人品行优良，并且乐于助人的工作人员，同时开展定期的各项服务培训，不断提高经办机构的服务质量和经办效率，进而提升人们对政策本身的感知质量。
新农保政策篇2
关键词：新农保政策；老龄化；养老金；政策实施
Abstract: This paper Cangzhou, Hebei Province Qing County, for example, about the implementation of the new farmer's insurance policy a bit and encountered in the implementation process.
Key words: new farmer's insurance policies; aging; pension; policy implementation
中图分类号: G812.42文献标识码：A文章编号：
篇首语
“十二五”时期，随着第一个老年人口增长高峰到来，我国人口老龄化进程将进一步加快。从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由13.3%增加到16%，平均每年递增0.54个百分点。根据第六次全国人口普查数据，全国60岁及以上老年人口达1．78亿人，占总人口的13．26％，其中65岁及以上人口1．19亿人，占总人口的8．9％。目前正在进行的国家应对人口老龄化战略研究表明，我国农村人口老龄化的程度已经达到15．4％，比全国13．26％的平均水平高出2．14个百分点，高于城市老龄化程度。农村养老问题已经不仅仅是社会问题，它已经上升到国家战略的高度。2009年国务院颁布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》国发（2009）32号，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。在新型农村社会养老保险政策实施两年后的效果如何，是否能够切实解决农村养老问题，该项政策在实施过程中又存在哪些问题是本次调研的重点。
新农保政策的实施情况
一、基本情况
青县所辖11个乡镇，349个村级单位，总面积968平方公里，总人口402137人，其中农业人口数337770人。2010年全县GDP达到116.8亿元，人均GDP近2900元。
青县自2008年5月1日起先期开展实施了农村合作养老， 09年全面推开了农村合作养老制度，农村合作养老基本实现了全覆盖，。 2009青县被确定为全国首批“新农保”试点县。2010年青县16-59周岁适龄参保人员190580人，实际参保人数179611人，参保缴费率93.4%。60周岁以上老人47571人，实际享受新农保待遇42355人，参保领取率98.3%。
二、新农保政策的几个特点
（一）筹资渠道多元化。新型农村社会养老保险之所以被称为新农保，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言，过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。“特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。
建立个人账户制度。不同于老农保主要建立农民个人账户的模式，新农保借鉴了目前城镇职工统账结合的模式。新农保在支付结构上分两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付，这意味着农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。
（三）实行连带责任制度。根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险的指导意见》规定，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这种连带责任制度有效地保障了较高的参保率但是也提出了一些新的问题。
（四）划分五个缴费档次。充分考虑农村的经济状况，给农民自主选择空间。
实施中的问题
一、养老金数额较少
调查中许多村民都表示养老金数额较少是当前农村养老中存在的主要问题。造成这一现象的原因有很多，比如新农保政策的实施就是考虑农村较低的经济水平，提出新农保的目标是低起点高覆盖。导致养老金较低的另一个原因是村民大都选择最低的缴费档次，即100元的缴费标准。
2010年实际缴费人员缴费情况
选择100元缴费档次缴费人数 选择200元缴费档次缴费人数 选择300元缴费档次缴费人数 选择400元缴费档次缴费人数 选择500元缴费档次缴费人数
174123 1147 691 564 3086
这分析这一现象之前我们先来算一算缴费满十五年的老人每月能够领到多少钱，因为缴费分为五个档次——100元,200元,300元,400元,500元。新农保个人每月领取数额=个人账户养老金+基础养老金。其中，个人账户养老金=(持有人缴费账户积累额+积累额利息+财政补贴×缴费年限)/139+55。139这个数字可能看起来十分陌生，它代表的是全国60岁人口平均剩余寿命基数。换句话说，这个数字表示我国年满60岁的人口平均剩余139个月的寿命，这项数字是根据我国2009年统计的全国人口平均寿命即男性72岁、女性74岁划定的。假设.参保人缴费十五年且都选择最高缴费档次500元。在参保人达到60岁时他的个人账户累计额为7950元（利息忽略不计），个人账户的金额除以139个月则每个月可领到个人账户金额57元，加上国家补贴55元，故参保人每月可领取养老金112元。若选择最低档次，缴费满十五年每月可领取养老金69元。由此可见现在没年多交400元，交满15年，60岁时每年比最低缴费档次的参保人多领516元。按照现在的通货膨胀虑，最少十五年后这些养老金很难达到现在的购买力。因此，众多村民选择了最低的缴费档次。
早在2008年，青县农民人均纯收入已达5030元（数据来源—人民日报）。由此我们不难看出每月70—110元的养老金在当地较高的生活水平下显得多么微薄。正如一名村民所说：“一块钱两个馒头，假设一天吃四个馒头（不奢求吃饱，仅仅保证不被饿死）那么一个月要120个馒头，每个月的养老金也就保证饿不死吧”。于此形成鲜明对比的是，我国企业退休人员养老金水平连续五年提高，城镇居民补交齐十五年的养老保险后每个月仍可领到四百多元钱。提高新农保基本养老金已是形势所需。
二、集体补助困难重重
《国务院关于开展新型农村社会养老保险的指导意见》中指出“新农保”应建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。很多较为富裕的村集体也愿意对本村村民进行补贴，但是这种补贴往往难以进行。
问题最突出的是确定受补贴人员资格，由于户籍管理单位出具户口所在本村的人员名单和实际不想符合，因此无法单纯按照户口进行补贴。还有村民提出，村内有些人的户口是近几年刚刚迁入本村的，这些人没有为村集体出钱出力也不应享受集体补贴。还有的人提出，自己原本是村内的老坐地户，家里世世代代都是本村村民，因各种原因户口转成了非农业，此次补贴只涉及农业户口，这样会对自己的利益造成损害，要求村集体进行补偿。
其次是，补贴多少的问题。由于村民年龄不等，年纪大的村民认为自己为村集体做出的贡献多，应当多享受村集体的补贴。这部分人又分为受益人与未受益人，文件中的集体补助指的是缴费补助，没有涉及已受益人员，因此因此已受益村民的不满。而未受益人中由于各自缴费年限不等，因此缴费年限较少的村民表示自己应比缴费年限多的村民多得到补贴才能保证对自己的公平。
最后，各个村街的富裕程度，人员构成不同导致每个村按照自己的情况选择是否进行补贴或者以何种方式进行补贴。这本是一件好事，但是却造成村与村，村民与村民之间的攀比。补贴标准的不统一（水平相差较大，有的村庄进行全额补贴，有的村庄没有补贴），导致了村内矛盾增加。
除了上述问题，集体补助中由于参保人选择的缴费标准不同也为村集体的补助提出了难题。
三、人口流动因素成为新农保实施中的一道障碍
再调查中发现，派出所给出的各村人口数目与村内统计数目相差甚远，有的村空挂户口人数众多达到近百人。在拿到乡镇新农保办公室下发的村民名单时，村干部表示很多人听都未曾听说过，有的人死亡数年却仍然出现在名单之上，还有部分人外出十数年未归。这一方面暴露出户籍管理单位在户籍人员统计及认证方面存在失误，同时也表现出人口流动给新农保的统计，实施和发放带来的困难。由于外出务工经商的村民越来越多，且有的是举家外出，再宣传新农保政策及缴费，统计受益人员时往往出现联系不上的情况。这不但影响了参保率还无法保证村民的正常参保，使得外出务工人员成为新农保的参保真空。
同时《青县新型农村社会养老保险业务经办规程（试行）》中规定每年12月份对养老金领取待遇人员进行资格认证，以保证养老金公正、全额的发放。身份认证的方式很简单由镇新农保办公室出具受益人员名单，村干部按照名单进行人员认证。认证方式是受益人员签字按手印。由于认证方式简单易于操作，并且缺乏监督和检查，再加上很多在外务工者无法及时返乡进行认证，甚至村干部根本无法联系到外出人员使得很多村存在村干部代劳现象，认证往往流于形式，
四、地方政府补贴杯水车薪
《国务院关于开展新型农村社会养老保险的指导意见》中指出“新农保”应建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，同时在基金筹措方面规定：政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。青县采取最低补贴标准，即参保人缴费人员每人每年可享受30元的缴费补贴。我们来算一笔账，假设此人在共缴费15年，那么地方政府补助应为450元，按规定年满60岁领取养老金的时候这450元还应除以139个月，那么最后每位参保人每月仅可以享受到3.2元钱的地方政府补贴。由此可见由省市县三级补贴下的30元地方政府补贴在养老问题面前可谓是杯水车薪。
五、难以杜绝重复参保
新型农村养老保险政策中规定，每个村民除商业保险外只能参加一份养老保险。但是由于社会养老保险，城镇居民养老保险，企业养老保险没有实现联网，很多村民实际上是享受着两份甚至多分养老金。新农保办只能依靠社保部门提供的部分不详实的名单发给村干部进行确认，再者就是通过村干部的检举揭发来实现监督。这种方法的效果显然不尽如人意。因为农村社会从某种程度上来说是家族社会，同在一个村子里生活，村干部的检举揭发很有可能会给自己招惹上麻烦，并且农村中担任村干部是由村民选举产生，为了一己私利村干部大多对参加了其他养老保险有来参加新农保的村民睁一只眼闭一只眼。重复参保不仅使得政府养老补助资金真正发放到最需要的人手中同时也造成社会资源的极大浪费。
六、连带责任的规定应更加完善
调查中有这么一件事例，青县青州镇河沟村一名83岁的老人因其子女为参加新农保于2011年4月份才刚刚领到养老金。青县因连带责任而未能领取养老保险金的老人共计200余人。据村干部反映这些老人无法享受养老金都是因为与子女产生矛盾，子女故意不参合导致。家庭关系的紧张使得一方面老人无法享受子女的赡养，另一方面无法得到国家养老的支持。村干部表示，有些老人迫于无奈为子女垫付养老金从而受益。仅仅因为家庭中一人未参合就使得老人无法领取养老金的规定，与本政策赡养扶助老人的目的相悖。这也不符合新农保的初衷，即以青年人的钱先行为老年人养老。连带责任的规定固然有它合理的地反，但是如果执行过程中过于严苛，将那些由于子女的不孝而更应照顾的老人排除在养老体制之外，那么这项政策的优越性必将大打折扣。
对策建议
提高基础养老金，扩宽融资渠道
本次调查中，村民普遍表示受益养老金数额过少。由于农村的经济基础所决定养老金的收缴不可能过高，一百到五百元的档次划分是符合农村实际情况的。如此一来调高基础养老金数额是解决此问题的有效举措。政府每年可以从地区税收中划出部分收益作为新农保的专项补贴基金。另外扩宽养老金的融资渠道也是保障新农保社会效益的选择。依靠社会捐助，慈善支持等方式获得社会资金可以作为今后新农保工作的一个方面。
完善政策法规
新型农村社会养老保险相关文件中提出在参保缴费中集体可以进行补助；实行连带责任制度；提出每年12月份对受益人员进行资格认证等。但是文件对此方面的具体工作缺乏详尽的说明，而且没能充分考虑到实际工作中涌现出的问题，因此有必要完善相关的政策法规，规范执行标准。
建立完善的监管体系
从新农保实施两年中暴露出的问题来看，建立完善的监管体系是杜绝弊端的有效途径。《国务院关于开展新型农村社会养老保险的指导意见》和《青县新型农村和会养老保险实施办法》等文件在中只提到了基金监督管理一项。这说明此项政策实施的其他环节都存在监督漏洞。农村养老保险最主要也是最重要的工作是在村内开展的，村干部如何统计本村人数，如何收缴资金等工作都没有相关机构进行有效监督。新农保办公室虽然再某种程度上负有此项义务，但是每个乡镇只有最多四到五名办公人员，有的时候未免力不从心。因此，若要从根本上杜绝重复参保，享受多重优惠以及切实执行受益人员资格认证工作等建立完善的监管体系是很有必要的。
新农保政策篇3
中图分类号：D267 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.024
一、我国新型农村社区的内涵、特征和类型
（一）我国新型农村社区的内涵
关于什么是新型农村社区，在理论和实践中仍有不同观点。《江苏省镇村布局规划技术要点》将新型农村社区定位为从事第一产业农户的聚居点。也有学者认为，新型农村社区就是为农民提供的一个生活空间复合单元。一般认为，我国的新型农村社区主要是指以分布于镇域范围的农村村庄居民点为空间载体，通过城乡规划指导，相关政策的控制、引导和激励，使得分布零散的村庄居民点向地域位置较中心、基础条件较优越的地方集并，最终形成具有规模合理、设施完善、环境优美、特色突出的农村新社区。
（二）我国新型农村社区的特征
新型农村社区，应该是农村农民广泛的参与社区管理、社区公共设施及齐全、村民生活水平较高、居住外部环境优美、与城市协调同步发展的新型社区。由于其居住的主体是广大的农民，因此，新型农村社区有别于一般的城市小区。首先，新型农村社区的主体是农民。他们是社区的主人，主要的管理者和居住者，新型农村社区主要应当体现村民参与社区管理的民主社区。其次，新型农村社区有别于传统的村庄和村落的重要区别在于新型社区中配备了完善的公共设施，能够给社区的居民提供良好的生活空间，包括衣食住行、教育、医疗、卫生等各方面。再次，农村新型社区的农民应具有较高的生活质量、稳定的收入和精神追求。再次，农村新型社区存在的前提是必须具有良好宜居、适合生存的自然环境。最后，城乡一体化的进程应是同步推进的，不仅是城市的发展，也包括农村的进步，新型农村社区必须是与城市协调动态发展的新型社区。
二、我国新型农村社区建设的政策保障机制的内涵
要在较短的时间内将传统的乡村村落改建为现代化的新型农村社区，绝不是拆几间屋建几栋楼就能完成的，必须要有完备的政策保障机制，才能从根本上推进新型农村社区建设的进程。在新型农村社区建设过程中，必须坚持以“新型农民主体角色定位――公共政策机制构建――社会保障、建设资金保障措施”为路径，着重从社区建设规划、农民权益保障、基层组织运作、多元资金投入和集体经济发展等方面着手，构建系统化的新型农村社区政策保障机制。首先，新农村的建设离不开人的因素，新型农村社区建设的核心和关键还是农民权益的保障。社区的建设绝不应仅仅停留在建楼盖房上，而是应从衣食住行诸方面的转变，尤其是农民的政治参与、民主选举，让他们充分行使当家作主的权利，让农民过上像城里人一样有文化素养和政治内涵的生活。其次，必须重视社区规划设施建设。农民生活在社区中，不仅仅是一间屋子一张床，而且应有相应配套的公共服务场所、公共服务设施，提供完善的便民服务、金融服务、计生服务、环境卫生管理服务等，让社区居民享有同城市居民一样的公共服务。最后，最重要的，也是农村社区得以持续发展的，必须构建完善的物质保障机制，具体包括农民社会保障机制和社区建设资金保障机制。只有构建了完善的就业保障、医疗保障和养老保障机制，农民才能真正实现从农民到市民的转变。农村社区的建设与发展的维系，必须以有力的资金支持为后盾，因此构建多元化的新型农村社区资金投入保障体系，是不可或缺的重要内容。
三、我国新型农村社区建设的现状分析与理性探讨
党的十六届六中全会就提出了号召，要求积极推进农村社区建设，随着十八大后我国掀起城乡一体化的建设巨大风潮，广大农村地区新型社区建设的进度也得以不断推进，但是目前新农村社区建设仍然存在着一些问题。
（一）新型农村社区建设的长期公共政策缺乏
农村新型社区建设是一个牵涉诸多领域、影响地域广泛、建设任务艰巨的系统工程，政府政策支持是保证新农村建设长期有效实施的必要条件，而目前很多地方的新型农村社区规划偏重于房屋建设，大拆大建，对短期内提升村庄形象的面子工程着重笔墨，而对于事关新型农村社区长远发展的人口政策、土地政策、财政政策等却甚少关注。随着时间的推移，缺乏合理政府政策规划指导的资金投入将会陷入低层次重复建设的恶性循环。
（二）新型农村社区建设的规划与现实需求脱节
目前，新型农村社区整体规划方向与现实实际需求脱节是新型农村社区建设规划过程中普遍存在的问题。出于政府机关和领导政绩考虑，一些地方盲目开展新农村社区建设项目、盲目提高建设标准，甚至将新农村建设作为争取上级政府资金投入、增加地方财政收入的手段，扭曲了新农村建设的根本意图。有的地方社区建设布局凌乱、不同功能用地混杂、生产生活相互干扰，农业养殖区与居民点混杂，影响社区村民的居住环境质量。
（三）农村社区公共服务设施建设水平低，建设滞后
我国当前大部分农村地区仍然是以小型自然村为主，其特征即是分布零散，加上部分地区主要是山区丘陵地区地理地貌条件的约束，限制了新型农村社区公共服务设施特别是教育、医疗、环卫等公益性设施的配套水平。特别是我国北方地区山区因交通条件限制，城乡一体化尚未形成，即使部分通过政府强推建立起新型农村社区，但是无法接受上级行政区域的辐射，教育、医疗、卫生等情况完全无法与新型农村社区相匹配。
（四）新型农村社区建设导致乡村地域特色的缺失
我国的农村乡土文化历来是中华文化中不可或缺的重要组成部分。有些社区规划设计者对村庄的社会、经济、文化特征知之甚少，盲目模仿或简单照搬城市小区的建设模式，不考虑农村的实际，导致原本各具特色的农村地域风貌和文化特征被磨灭逐步丧失，从功能上割裂了农村生态系统内部特有的联系。
四、完善我国新型农村社区建设的政策保障机制建设对策与思路
新常态背景下建设有中国特色的新型农村社区，应坚持“新型农民主体角色定位――公共政策机制构建――社会保障、建设资金保障措施”为路径的建设思路，着重从长期公共政策落实、社区建设规划、基层组织运作、地域特色发展等方面完善我国的新型农村社区建设。
（一）完善新型农村社区建设的长期公共政策，促进农村社会的长期稳定发展
完善新型农村社区建设中的人口、土地、财政和社会保障政策是新农村建设及长期稳定发展的根本保障。与大拆大建不同，长期的公共政策是实现农民身份和地位真正转变的根本保障。注重发展农村社区的基础教育、就业培训，提高农民的社会认知和技术水平，推动农村社会生产力的发展，是实现农村人力资源健康有序发展的前提和基础。推动土地流转，增加农民的财产性收入；加强新型农村社区的资金投入，加强农村医疗保险、养老保险和就业保险建设，为农民安居乐业提供综合性的政策保障，才能促进农村社会的长期稳定和健康发展。
（二）完善新型农村社区建设的规划政策，调整农村社区规划与建设标准
新型农村社区建设是一个长期的过程，系统的过程，要综合考量人文、社会、环境因素和地理条件。尤其是我国的广大农村地区经过长期的历史发展，早已形成了格局各异的地域特点。因此，在进行新型农村社区建设的过程中，必须综合考虑农村当地的实际，进行统筹规划。制定符合当地自然条件与经济发展水平的社区建设标准，切实提高农民的生活水平。优先选择交通方便、位置适中、既有利生产又方便生活的区域。综合考虑当地经济建设、文化建设和生活休闲的不同需求，通过社区建设为整合城乡资源搭建平台，促进资金、技术、人才、信息等各类生产要素在城乡之间的科学配置和合理流动，促进农村社会的全面进步与发展。
（三）完善农村社区公共服务政策，扩大投入，加强农村社区公共服务设施建设
农村社区公共服务是农村社区主要功能之一，也是农村社区经济发展的一大途径。但是如何发挥农村社区公共服务的功能？唯一途径即使扩大投入，迅速促进农村社区基础设施建设。加强农村社区基础设施建设，各级政府应充分发挥政策引导和市场机制的作用，以优惠的政策吸引个人、集体、社会、政府等主体投资建设新型农村社区，实现以政府投入为主、社会共同参与、市场化运作的多元化的投融资方式，为新型农村社区建设提供有力的资金支持。
（四）完善农村文化产业政策，因地制宜保留特色，发展新型农村社区文化
文化产业是21世纪的“朝阳产业”，乡村文化是我国文化产业建设的重要组成部分。我国广大的农村地区独具风土人情，具有丰富的文化底蕴。建设新型农村社区，必须要考虑当地的人文风情，结合相关村落的历史、文化等因素，因地制宜，进行统筹安排。在建设过程中保留当地的特色文化，将社区经济、文化发展与土地利用规划合理衔接，形成各具特色的新型农村社区，将传统的农业文化产业发展作为特色和亮点予以保留。条件适宜的地区，还可以结合自身旅游资源，发展地区特色旅游，建设新型农村社区旅游业建设，将农民增收、经济发展和文化建设有机结合起来。
五、结语
新型农村社区建设是我国新农村建设的重要内容。新农村建设道路能否长远走下去，取决于各级行政主管部门能否制定符合实际需要的政策，并引导基层政府正确开展新型农村社区建设，构建系统化的新型农村社区政策保障机制，在协调各方利益的同时， 推动新农村建设有序进行。
注释：
吴业苗.新型农村社区建设：如何可为――以城乡一体化为视角.社会主义研究.2012.
周祥胜、赵嘉新、秦晴.城乡统筹视角下“镇域总体规划”编制探索――以四会市江谷镇为例.转型与重构――2011中国城市规划年会论文集.2011.
张浩.二元共生：新型农村社区建设中存在的问题与对策.济源职业技术学院学报.2012.
新农保政策篇4
我国将整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。《意见》要求，各省(区、市)要于6月底前对整合城乡居民医保工作作出规划和部署，各统筹地区要于12月底前出台具体实施方案。
人均筹资和个人缴费不得低于现有水平
人社部负责人介绍，2019年与2019年，我国针对农村人口、城镇非就业人口分别建立了新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度。
国家卫计委有关负责人指出，随着经济社会快速发展，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度城乡分割的负面作用开始显现，存在着重复参保、重复投入、待遇不够等问题。
目前，全国已有天津、上海、浙江、山东、广东、重庆、青海、宁夏8个省区市和新疆生产建设兵团以及部分市、县实现了城乡居民基本医保制度的整合。人社部负责人说，在总结城镇居民医保和新农合运行情况以及地方探索实践经验的基础上，党中央、国务院明确提出整合城镇居民医保和新农合两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。
《意见》指出，城乡居民医保制度覆盖范围包括现有城镇居民医保和新农合所有应参保(合)人员，即覆盖除职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民。农民工和灵活就业人员依法参加职工基本医疗保险，有困难的可按照当地规定参加城乡居民医保。
坚持多渠道筹资，继续实行个人缴费与政府补助相结合为主的筹资方式，鼓励集体、单位或其他社会经济组织给予扶持或资助。各地要统筹考虑城乡居民医保与大病保险保障需求，按照基金收支平衡的原则，合理确定城乡统一的筹资标准。现有城镇居民医保和新农合个人缴费标准差距较大的地区，可采取差别缴费的办法，利用23年时间逐步过渡。整合后的实际人均筹资和个人缴费不得低于现有水平。
在精算平衡的基础上，逐步建立与经济社会发展水平、各方承受能力相适应的稳定筹资机制。逐步建立个人缴费标准与城乡居民人均可支配收入相衔接的机制。合理划分政府与个人的筹资责任，在提高政府补助标准的同时，适当提高个人缴费比重。
政策范围内住院费用支付比例保持在75%左右
《意见》指出，逐步统一保障范围和支付标准，为参保人员提供公平的基本医疗保障。城乡居民医保基金主要用于支付参保人员发生的住院和门诊医药费用。稳定住院保障水平，政策范围内住院费用支付比例保持在75%左右。进一步完善门诊统筹，逐步提高门诊保障水平。逐步缩小政策范围内支付比例与实际支付比例间的差距。
统一城乡居民医保药品目录和医疗服务项目目录，明确药品和医疗服务支付范围。各省(区、市)要按照国家基本医保用药管理和基本药物制度有关规定，遵循临床必需、安全有效、价格合理、技术适宜、基金可承受的原则，在现有城镇居民医保和新农合目录的基础上，适当考虑参保人员需求变化进行调整，有增有减、有控有扩，做到种类基本齐全、结构总体合理。完善医保目录管理办法，实行分级管理、动态调整。
消除障碍，医保关系转移接续更方便
《意见》强调，统一城乡居民医保定点机构管理办法，强化定点服务协议管理，建立健全考核评价机制和动态的准入退出机制。对非公立医疗机构与公立医疗机构实行同等的定点管理政策。原则上由统筹地区管理机构负责定点机构的准入、退出和监管。
鼓励有条件的地区理顺医保管理体制，统一基本医保行政管理职能。充分利用现有城镇居民医保、新农合经办资源，整合城乡居民医保经办机构、人员和信息系统，规范经办流程，提供一体化的经办服务。
《意见》提出，系统推进按人头付费、按病种付费、按床日付费、总额预付等多种付费方式相结合的复合支付方式改革，建立健全医保经办机构与医疗机构及药品供应商的谈判协商机制和风险分担机制，推动形成合理的医保支付标准，引导定点医疗机构规范服务行为，控制医疗费用不合理增长。
通过支持参保居民与基层医疗机构及全科医师开展签约服务、制定差别化的支付政策等措施，推进分级诊疗制度建设，逐步形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的就医新秩序。
国家卫计委有关负责人表示，通过整合城乡居民医保制度，城乡居民将获得更多实惠。
一是制度更加公平。城乡居民医保制度整合后，城乡居民不再受城乡身份的限制，参加统一的城乡居民医保制度，按照统一的政策参保缴费和享受待遇，城乡居民能够更加公平地享有基本医疗保障权益。
二是保障待遇更加均衡。按照立足基本、保障公平的原则，充分考虑并逐步缩小城乡差距、地区差异，统一保障待遇、医保目录和就医管理，同时适度提高保障待遇，城乡间、地区间居民医保待遇更加均衡。
新农保政策篇5
新农保是2010年的10月1日开始实施的，其最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，过去，农民缴纳的养老保险实际上是自我储蓄的模式，而现在,农民只需要缴纳一小部分，便可在60岁以后每个月领取固定的养老金。新农保还体现在以下方面：
1、从财政补贴上：老农保并没有明确说明，而新农保直接明确规定了，国家财政直接支付基础养老金，省，县两级财政对参保人员给予补贴。其中省级财政补贴总量按地方补贴的50%安排，省对各试点地区根据其财力水平，分档次给予补助。其余部分由市、县两级共同分担，具体分担比例由市(州)人民政府自行确定；
2、从保险模式上：老农保是参照商业模式，养老金待遇完全由个人账户积累总额确定；而新农保是参照企业职工基本养老保险模式，实行基础养老金与个人账户相结合模式。
（来源：文章屋网 ）
新农保政策篇6
一、我国农业保险的基本定位及政策性分析
（一）政策性是我国农业保险制度的基本定位
对大多数农业保险的险种来说，不存在一个完全的农业保险市场。一方面，农户的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场；另一方面，农业保险的低收益甚至负收益无法维持商业保险公司对农业保险的供给。
1.从农户的角度来看，农业保险的参与程度不高。首先，由于农业生产的高风险性使得风险损失率较高，按照这种损失率厘定的保险费率，对于收入水平较低的大多数农户来说是难以承受的或者说是不愿意承受的。其次，如果农业的预期收益相对于从事乡镇企业或外出打工的收入来说很小的话，农户也很少有投保的意愿。试想一下，农户如果连农作物本身的收入都没有兴趣了，又怎么会对农业保险感兴趣呢?第三，按照福利经济学的观点，农户参加农业保险，增加农产品的供给量，在其他条件不变的情况下必然引起农产品价格的下降。从长期来看，农户的生产者剩余会减少，这也影响了农户的参保率。
2.从商业保险公司的角度来看，农业保险的供给程度很低。首先，由于信息不对称，农业保险的道德风险和逆向选择始终是阻碍商业保险公司提供农业保险服务的“瓶颈”因素之一。其次，我国农业生产的高风险性以及地区差异性使得商业保险公司面临极大的技术和管理难题。第三，对于以利润最大化为经营目标的商业保险公司而言，在经营其他保险业务的边际收益大于农业保险业务的边际收益的情况下，退出农业保险市场是一个理性的选择。
3.从农业保险自身属性来看，农业保险具有明显的社会效益。一方面，农业保险对于分散风险、促进农业资源的合理配置、促进农产品总量的增加和质量的提高，对于保障农业的再生产和扩大再生产具有重大的意义；另一方面，农业保险具有社会效益高而自身效益低的特点，农户购买农业保险和保险公司提供农业保险，可使全体社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处。因此，从总体上来说，农业保险的最终效益是外在的，是属于全社会的。农业保险的这种正外部性直接表现在农户对农业保险的需求和商业保险公司对农业保险的供给两个方面。
从以上三个角度的分析可以看出，农业保险要真正发挥好为农业生产保驾护航的作用，政府必须提供相应的扶持和优惠政策。正是从这个意义上说，我国的农业保险必须是政策性的，政策性农业保险制度是发展农业保险的最基本的制度安排。
（二）当前我国的政策性农业保险仍然面临问题
农业保险的政策性定位决定了农业保险的发展需要政府行为的介入。但政府行为的介入对农业保险发展的推动作用在当前仍然面临着重重困难，我们仍然可以从以下的两个角度加以具体分析：
1.农户农业保险参与率的角度。农户的农业生产只有具备了一定的专业化和规模化水平，他们才具有比较强的投保农业保险的意识和购买农业保险的能力，因此，帮助农户提高他们的专业化和规模化水平是政府发展农业保险的途径之一。但是，农户专业化和规模化水平的提高除了农村社会化服务体系的完善以外，还涉及农村产业政策、农村土地制度、家庭联产承包责任制以及农村社会保障制度等一系列的问题，是一个系统工程，并非一朝一夕就能解决的。那么，在当前绝大多数农户还处于小规模经营的情况下，政府对农户提高保费补贴也许是唯一的选择。一方面，这种补贴必须达到农户对农业保险有足够的购买力水平；另一方面，这种补贴在使得农户买得起的前提下，还必须使农户感到购买农业保险划得来，即在政府补贴的情况下，农业生产的预期收益相比较其他非农收益足够高。要在比较短的时期内达到这种补贴水平，就我国目前的经济实力来说，政府的财政是无法做到的，即使能够做到，这种财政投人结构的安全性和经济性也是令人担忧的。
2.商业保险公司农业保险供给率的角度。农业风险的复杂性和农业保险的高赔付率使得商业保险公司不愿意直接经营农业保险业务。只有在政府对商业保险公司提供的优惠扶持政策使农业保险的利润率与公司其他财险的利润率基本持平的情况下，商业保险公司才有动力开办农业保险业务。要达到这一目标，政府的财政补贴必然是难以为继的，政府当前对商业保险公司的财政补贴是有限的。而且，政府的这种有限的优惠和扶持政策如果掌握不当，不仅不能解决农业保险中较严重的道德风险问题，甚至会加重，即形成投保农户与保险机构之间以及保险机构与政府之间双重的道德风险，由此产生的损失最终将由政府承担，政府财政将面临极大的压力。
因此，在政策性制度的基本框架下，必须寻求进一步完善政策性农业保险的措施。基于以上的分析，本文创造性地提出政策性农业保险模式的一个新的构想－－基于农商合作的“联合体”模式，以有效地避免以上提到的政策性农业保险的不足。
二、基于农商合作的“联合体”模式的构想
（一）“联合体”模式的基本涵义
本文所提出的“联合体”模式，既不是指多家商业保险公司共同经营农业保险业务的“共保体”模式，也不是指类似于日本、法国等国家的合作保险模式，而是指在我国政策性农业保险的基本框架内，将农村基于农户合作的各种经济合作组织，包括生产合作社、行业协会等与商业保险公司组成“股份制联合体”的一种新的政策性农业保险模式。首先，政府根据农村不同地区的生产特点和区域差别按照农户自愿的原则，通过一定的手段，将农户归人各种不同类型的经济合作组织；其次，在政府主导下，这种合作经济组织与商业保险公司建立由商业保险公司控股、合作经济组织参股的“股份制联合体”；第三，在具体经营农业保险业务时，政府除了对商业保险公司提供一定的支持以外，对农户的保费补贴等措施不再直接面向广大分散的农户，而是面向农户所在的合作经济组织，商业保险公司承保的对象也不再是单个的农户，而是以合作经济组织为单位进行承保。
（二）基于农商合作的“联合体”模式成立的基本依据和主要做法
根据制度经济学的观点，不同的产业规模需要不同的组织机构与之相配。我国农村具有深厚的互助合作传统，这种“联合体”型的政策性农业保险模式在我国广大农村有着天然的基础和适应性。接下来，本文将从当前农业保险“市场”三个层次的行为主体的角度出发，深入、详细地分析这种“联合体”模式之所以能比较好地适应我国当前农村实际情况的主要原因以及这种模式在实际操作中的主要做法。
1.农户方面。当前面临的主要问题是有效需求不足的问题，这种不足一方面体现在由于收入相对低下农户买不起昂贵的农业保险产品，另一方面体现在由于农户对农业保险的预期收益不高和农业保险本身的准公共产品性质使得小规模经营的农户大都不愿意购买农业保险产品。（1）从解决农户参保意愿的角度来说，加入合作经济组织是在当前家庭联产承包体制下提高自身市场经济地位的一种有效途径。在当前市场经济的形势要求下，农村中的社会化服务对一般农户而言是非常重要的。“联合体”模式要求，在农户自愿的前提下，农户要取得各种农村社会化服务，必须加入当地的合作经济组织，合作经济组织一方面以资金参股的方式参与并分享商业保险公司的农业保险业务的经营成果，股金由加入合作经济组织的农户以当地农户的一般平均收入和集体经济组织的经济实力为基础以一定的比例收取，建立农业保险风险基金，当然个别农户要提高自身的保障水平也可以在此基础上增加农业保险的购买；另一方面，合作经济组织派遣代表到商业保险公司的农业保险部门共同参与并监督农业保险的决策运行。在这种体制下，分散的农户基于自身总体收益（无论是农业还是非农业收入都与合作经济组织发生着直接的利害关系）的动机考虑，是愿意拿出一部分的钱来建立合作经济组织农业保险风险基金的。而且，合作经济组织的内部成员都彼此熟悉，农户将钱放在合作经济组织内是比较放心的。（2）从解决农户购买力的角度来说，本来相对于价格昂贵的农业保险产品，小规模经营的一般农户是难以承受的，但由于合作经济组织农业保险风险基金的建立，单个农户只需要出少部分的钱就可以以团体保险的方式购买农业保险产品，而且政府部门的保费补贴也进一步减轻了农户的投保负担。
2.商业保险公司方面。当前面临的主要问题是由于信息不对称导致的道德风险和逆向选择问题以及由于农业风险本身的特点导致的经营管理费用和技术等难题。这种“联合体”模式对于解决商业保险公司的上述问题同样会有比较好的效果。（1）从降低道德风险和逆向选择的角度来看，商业保险公司和合作经济组织是以参股的方式发生关系的。一方面，保险公司以前面对的是高度分散的农户而现在面对的是相对集中的合作经济组织，同时，商业保险公司也可以派遣代表到合作经济组织承担相应的监督和管理职能，信息不对称现象将大大降低；另一方面，这种参股的方式使得合作经济组织成员与商业保险公司对农业保险的经营成果共同负责，改变了以往农户和商业保险公司之间单纯的市场博弈角色。如果农业保险经营得好，合作经济组织成员就可以分享其中的利益，如果经营亏损，尽管合作组织成员可以得到商业保险公司的赔偿金，但这其中也包括了合作经济组织已建立的风险基金。一旦风险基金出现大幅度的滑坡，就影响了合作经济组织自身的经济实力，直接影响了其对广大农户提供社会化服务职能的发挥，最终影响的还是组织成员本身。因此，基于这样的考虑，这种“联合体”模式将能有效地减少农业保险中诸如道德风险等的败德行为的发生。（2）从降低商业保险公司经营成本的角度来看，在前期的市场调研和拓展业务阶段，商业保险面对的对象是合作经济组织，而不是分散的农户，一方面通过合作经济组织可以有效集中农业风险信息，减少市场调研的前期成本；另一方面，商业保险直接面向合作经济组织销售农业保险产品，减少了拓展业务过程中的人力、物力和财力的耗费。在与合作经济组织签订保险合同的阶段，由于面对的是各个组织，手续费用大大降低。在农业保险的理赔阶段，一方面损失勘察人员可以由合作经济组织成员和保险公司成员共同组成，这样既发挥合作经济组织成员对农业生产、农产品价值以及受损状况比较熟悉的优点，又可以发挥保险公司人员的保险专业优势，同时，合作经济组织成员基于自身长远利益的考虑，没有夸大损失程度的动机，因此，这种损失的评估会相对比较客观、准确；另一方面，在具体理赔时，由商业保险公司将赔偿金交给合作经济组织，再由其在内部进行分配，从而大大缩短了理赔的程序和降低了理赔重复程度，也就降低了理赔的费用。（3）从商业保险公司提供服务的角度来看，这种“联合体”模式可以使商业保险公司有效率地提供“价廉物美”的农业保险产品。首先，“物美”体现在：由于通过合作经济组织可以最大程度地收集农户的农业保险需求信息，从而可以帮助保险公司开发出有针对性的农业保险产品，改变当前仅仅将城市中销售的险种在农村地区进行简单的、不加区别的转移的状况。其次，“价廉”体现在：由于商业保险公司经营农业保险产品经营成本的降低，必然导致农业保险产品费率的下降。第三，交易费用的降低，拓展业务、销售、理赔程序的缩短都使得商业保险公司的服务变得更加有效率。
新农保政策篇7
*市财政局社保体系建设课题组
“农民富、天下足、农民安、天下稳”，我国是农业大国，农村的稳定和与农业的发展，事关国家的稳定、发展、繁荣和富强，事关我国社会保障体系的健全，因此，加强对建立和完善农村社会保障体系的政策研究，尤为重要，为此，笔者结合自己的工作实践，就此作些粗浅的探索，以期求能促进我国农村社会保障制度的建设。
一、建立和完善农村社会保障体系政策的必要性
=、我国农村需要社会保障的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。众所周知，我国是一个农业大国、全国大部分人口都生活在农村。长期以来，由于历史原因，城乡差别很大，农村发展远远落后于城市发展，农民与城市居民相比，几乎没有什么保障可言，因此，建立农村社会保障制度已成为当前的一个紧迫课题，而农村社会保障制度的建立，又主要依赖于农村社会保障体系政策的制订和完善。其二，农村养老问题亟待解决的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。我国已经步入人口老龄化国家的行列，根据最新统计，我国农村==岁以上人口已接近=亿，占农村总人口的==%；且每年正以=.=%的速度递增。传统的农村家庭养老方式已发生重大变化，过去一对夫妇由三四个儿子供养，现在两对夫妇则由一对年轻夫妇供养，同时还要负担一个子女的培养，且随着工业化发展，耕地面积的大量减少，农村生产力的有限，不少年轻夫妇已无法承担其养老功能，另一方面，现行农村养老保险政策极不完善，覆盖面不到==%，缺少总体设计和政策引导，非常需要我们加快其政策的研究和完善。其三，农民看不起病的现实，迫切要求我们建立和完善农村社会保障政策。随着联产承包责任制的推行，农民看病已失去了集体经济的依托，完全依靠个人进行医疗保障，加之，农村卫生基础薄弱，全国有三分之一的乡镇卫生院勉强维持生存，三分之一的乡镇卫生院入不敷出，同时，医药费用增长大大超过农民收入的增长，农民看病难，看病贵已成为十分突出的社会问题，不少农民因病返贫、因病致贫，而新型农村合作医疗正刚刚起步，此方面政策功能还比较脆弱，迫切要求我们加快建立和完善农村医疗社会保障政策。
=、当前我国农村社会保障政策的现状，迫切要求建立和完善农村社会保障政策。目前，我国城市已基本形成了统一的覆盖率较高的社会保障政策体系，初步适应了市场经济的发展，体现了现代市场经济的特点，然而在广大农村，至今还未形成社会政策体系。首先，由于市场经济发展的影响，过去建立在集体经济基础上的社会保障制度已经消失，如农村集体（生产队）养老制度、农村（大队）合作医疗制度已不复存在，所以目前农村保障政策正处在新旧制度的交替阶段，旧的社会保障政策已经失去作用，新的社会保障政策又没有完全建立起来，新型的农村社会保障政策体系正处在萌芽状态，其次，农民对现行农村社会保障政策信任度不高。以新型农村合作医疗政策为例，不少农民对其仍持不信任态度，普遍反映其保障水平低，只有=.=%大病农民得到真正实患，绝大多数地区的农民门诊费用享受不到实惠，如某县参加新型农村合作医疗的农民每年只能报销=元钱的门诊费用，因而，不少地区的参合率较低，一般只有==%左右。再次，现行农村社会保障政策缺陷还比较多。最突出的是现行农村社会养老保险政策有四个方面缺陷。①互济性低。农村养老保险实行的是个人账户储存基金制，个人缴多少，就有多少进入个人账户，领取养老金时也就按比例领取多少，完全依赖于个人缴费多少，几乎没有相互调剂。②保障水平低。以农村养老保险工作一直走在全国前列的*省为例，至====年底全省积累农保基金达==亿元，占全国保费总额的四分之一，居各省之首，而到达收益期的==万农民，每月领取的养老金人均只有==元，因而农民参保积极性不高，全省只有===万农民参保，占全省近====万农民的==.=%。③有些农保政策已经过时，如现行农保政策中的“集体扶持”，随着分田到户，生产队集体形式的消失，已无法做到。④农保基金政策风险大，缺乏新的政策规范。目前，银行一年期存款利率只有=.==%，而计入农民个人储蓄账户的利率到=.=%，形成了近=.=个百分点的利差，以*省为例，每年利益损失就达====多万元，如此长期下去，就会使收支倒挂越来越大，以致于出现无基金兑现的风险。由此可见，建立和完善我国农村社会保障政策非常迫切。
=、建立和完善农村社会保障政策是实践“三个代表”重要思想的需要。同志在党的“十六大”报告中指出：“建立健全同经济水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。根据同志这一重要论述，我们建立和完善农村社会保障政策，不仅是建立健全我国社会保障体系的需要，更是落实党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展观的具体行动和迫切需要。这是因为建立和完善农村社会保障政策直接关系到农村生产力的发展，关系到先进农村文化的前进方向，关系到最广大农民的切身利益。这主要表现三方面：第一，建立和完善农村社会保障政策可以进一步促进我国建成统一的农村社会保障制度。这就意味着广大农民因年老、疾病等原因丧失劳动能力或失去收入时，就能得到物质保障，从而能维持农民的基本生活，这样就能维护广大农民的再生产，促进农村先进生产力的发展。第二，建立和完善农村社会保障政策，是我国农村社会文明和进步的重要体现，它体现了公平、公正、公开、互助、自力等先进文化的特征，这也可以直接促进农村先进文化的发展。第三，建立和完善农村社会保障政策，可以使我国农村社会保障功能进一步扩大。这直接与广大农民的切身利益息息相关，使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、难有所帮的水平得到明显提高。例如若建立起完善的新型农村合作医疗保险政策，就可以使广大农民彻底摆脱因病致穷，因病返穷的困惑。所有这些都是足以证明，建立和完善农村社会保障政策，是实践党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展现的需要。
二、建立和完善农村社会保障体系政策的可行性
=、我国稳定增长的经济形势为建立和完善农村社会保障体系政策提供了物质基础。近年来，我国国民生产总值每年都增长=%以上，财政收入增长幅度更大，每年都以高于gdp=—=%速度为国家财政积累财力，农业生产也连续多年获得丰收。这说明，我国国民经济持续稳定增长，从而为我们建立和完善更优越的农村社会保障政策，提供了雄厚的物质基础。事实也正是这样，只要我们以财政收入总额增长的=%—=%就基本上能解决农村社会保障制度对资金的需求。即使考虑财政支出也同样增长的因素，在财力上依然是可行的。因为我们当前的财政支出结构并不合理，存在着支出越位与缺位的问题，而最大的支出缺位就是社会保障支出不足，所以通过优化财政支出结构，不仅能解决支出增长的问题，而且还能增加对社会保障的投入，所以，持续增长的经济形势，为我们建全和完善农村社会保障体系政策，奠定了坚实的物质基础。
=、比较健全的城镇社会保障体系政策为建立和完善农村社会保障体系政策提供了经验借鉴。改革开放以来，我国就初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的，适应社会主义市场经济基本要求的城镇社会保障体系政策框架。====年，国务院了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，统一了全国企业基本养老保险政策。====年，为加大城镇职工基本养老保险基金管理和调剂力度，确保基本养老金按时足额发放，国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，同年，国务院又了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了我国城镇职工基本医疗保险制度的模式和改革方向，====年，国务院又了《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》，近年来，国务院又了《工伤保险条例》、《社会保险费征缴条例》等。这表明我国已经建立了比较系统的关于城镇社会保障体系的政策法规，从而为我们建立和完善农村社会保障体系政策，特别是为农村社会保障制度的立法、行政管理、基金管理等积累了丰富的实践经验，使我们制定一系列农村社会保障政策有了成功借鉴。
=、农民思想素质的不断提高，为建立和完善农村社会保障政策辅设了道路。随着我国精神文明建设的不断加强。广大农民思想素质日益提高，这对我们建立和完善农村社会保障政策十分有利。首先，农民社会保障意识不断增强。他们迫切要求实现社会保障。不少地区农民已从不愿意参加社会保险，向渴望参加社会保险、自觉参加社会保险方面转变，以苏州市为例，参加农村养老保险的农民已达农村总人口的==%，农民参加新型农村合作医疗的积极性更高。以我们东台市为例，去年参加新型农村合作医疗的农民为==万，参合率为==.=%，今年已增加到==万人，净增加==万人，参合率已达==.=%。其次，农民开放意识进一步增强，广大农民不再闭门种田，农忙在家种田、农闲外出打工的的人越来越多，这不仅使农民与城镇有了直接接触，而且使农民知识面有了进一步拓宽，了解到有关城镇保障的许多政策和知识，更重要的是农民讲真话、讲实话的能力和表达水平也大大提高，这为开展农村调查研究，完善农村社会保障政策，提供了极为有利的条件。再次，农民互助互济精神进一步增强。一人有难，众人帮，一村受害，千村助已成为当今农村新时尚，这对我们推进和完善以“个人缴费为主、社会、政府资助为辅”的农村社会保障政策体系，辅设了道路，有助于消除“完全依赖政府实施社会保障”的思想障碍。
三、建立和完善农村社会保障体系政策的原则
为了使我国农村社会保障政策具有较强的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善农村社会保障体系政策上，应该遵循以下几个原则。
=、坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平要与经济发展水平相适应，这是制定和完善农村社会保障政策的经验总结。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障政策，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度可较低些，以地方政府的保障为主。
=、坚持城乡分治的原则。城乡分治一直是我国的特色，这种状况在建立和完善农村社会保障体系政策中也应得到体现，因为在城镇和农村地区建立社会保障制度所面临的背景是不同的。城镇地区职工对土地不存在任何产权，其生活依赖于所在的单位，在市场经济环境下，当单位不再为其提供保障的时候，由政府提供社会保障是必然的，否则他们将失去生活来源。在农村地区，农民对土地拥有经营权、收益权等，土地可以为农民提供一定程度的保障。由于城乡居民对土地的产权背景存在的差异，因此，建立和完善农村社会保障政策显然与目前正在建立和完善的城镇社会保障政策是有所区别的：城镇地区的社会保障体系以政府为主体，农村地区则可以根据具体情况而定：以政府为保障主体或建立合作性的社会保障机构，尤其是在经济较发达的地区，所建立的社会保障体系应以农村集体为主体。
=、坚持不搞“一刀切”原则。就是坚持由无到有，逐步完善，保持政策连续性的原则。建立和完善农村社会保障体系政策是一项十分复杂的系统工程，涉及到社会各方面，尤其是事关农民的切身利益，处置不当，步骤不妥，容易引发社会矛盾。另外社会保障的实践也证明，一项社会保障政策是否成功有效，必须经过一段时期的实践检验，才能看出它是否符合农村实情，是否符合广大农民的意愿，是否能促进农村、农业的可持续发展。因此，我们不管制定单项的农村社会保障政策，还是对农村社会保障体系政策的完善，都要注意政策出台的时机和农村各方面的承受能力，注意先出台暂时没有、急需的农村社会保障政策，同时又要注意保持有关农村社会保障政策的相对稳定和各项政策的衔接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡过渡。
=、应处理好“养穷人”与“养懒人”关系的原则。从发达国家社会保障制度执行的效果看，它在为低收入者提供生活保障、维持社会稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社会保障的保障标准过高，也会带来一些负面的问题，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。在设计我国农村社会保障政策过程中，借鉴别国的经验与教训是非常必要的。如果社会保障的程度较高，显然会导致劳动供给的大幅减少，而且从中国的实际情况看，由于需要保障的农村人口很多，且受到政府财力的限制，既不可能也没有必要提供高标准的保障制度，因此，每一项农村社会保障制度都应有一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会出现养懒人的现象。
四、几项具体农村社会保障政策的设计思路
=、农村养老保险制度。总的政策思路是继续保持以家庭养老和土地养老为主，社会、集体资助，国家政策扶持，如利息补偿、免税、适度财政介入，对特殊群体在缴费环节上予以适度补助的农村社会养老保障制度政策取向。具体讲：
⑴参保范围。制度建立初期参保范围为小城镇和农村有条件的地方，再逐步向农村其他地区推进。参保对象为==—==周岁的农民，包括进城务工人员、小城镇农转非人员、乡镇企业从业人员、农村工商个体户、专业户、被征地农民等。
⑵运行模式。由于我国农村社会保障定位在基本养老保险方向上，因此，其运行模式应选择“待遇确定型”与“缴费确定型”相结合的混和模式。个人缴费、社会（集体）资助、政府补贴均计入个人缴费账户。基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分。到领取期，个人缴费账户存储额分为两部分，一部分进入基础养老金专户，另一部分进入个人养老金专户。到领取期，个人缴费账户存储额达到规定的积累总额，并划入基础养老金专户，即可享受基础养老金；个人缴费账户存储额划转基础养老金规定积累总额后，余下部分进入个人账户养老金专户按年金形式发放个人账户养老金。这样的政策设计，使个人多缴的多得、少缴的少得，有利于激励农民早参保、多投保。缴费基数、缴费年限、缴费费率、缴费比例由地级市或地级市以上人民政府测算确定。
⑶要与原“农保”政策衔接。已按原“农保”政策参保，且已领取养老金的，仍按原政策执行；已按原“农保”政策参保未领取养老金的，但属于尚未具备条件实现上述新政策的，暂按原政策执行，待条件成熟后，再过渡到新政策；已按原“农保”政策参保，未领取养老金的，且属于有条件的，可以全部过渡，执行新政策。
=、农村医疗保障制度。针对我国农村地区和农民个人家庭差别较大的实际，农村医疗保障制度体系的政策取向主要体现多层次特色。即由新型农村合作医疗、医疗救助、医疗保险三部分政策组成。其中：新型农村合作医疗制度政策是主体，并将医疗救助纳入新型农村合作医疗，医疗保险则针对部分农村人群实行。
⑴新型农村合作医疗制度。其政策取向为政府组织、引导和财政支持，农民自愿参加、个人、社会（集体）、政府多方负担，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它具有以下特点：①强调农民自愿参加，个人缴费比例为三分之一，一般为==—==元/人；②政府补助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、县、乡五级政府按比例资助，其中，中央和省级政府补助是大头，在有的省区，经济不发达的乡镇不负担，社会资助不受比例限制，有多少，就补充多少保险基金；③实行住院补偿为主，门诊补助为辅，门诊补偿比例不超过个人缴费部分；④以县为统筹单位，建立相应的组织协调机构、经办机构和监督管理机构；⑤合作医疗基金实行财政专户管理、封闭运行。
⑵农村医疗救助制度。医疗救助政策取向为政府支持下，依靠社会资金如慈善资金、帮困资金等建立的，主要面向农村特殊困难群众的医疗救助，纳入农村合作医疗体系，由新型农村合作医疗经办机构负责实施的一种救助制度。救助对象包括农村五保户、低保对象、享受==%救济费的==年代精简退职职工、农村优抚对象、困患大病导致生活特别困难又无自救能力的农村居民。医疗救助形式主要有两种，一是资助农村五保户、低保户等特殊困难群众参加当地新型农村合作医疗，享受合作医疗待遇；二是对因患大病，经新型农村合作医疗补偿后，个人负担医疗费用过高影响家庭基本生活的上述医疗救助对象，给予适当的资金救助。具体救助比例及标准由县级人民政府确定。
⑶农村医疗保险。对具备经济条件的农民，主要指农民工、乡镇企业职工、个体工商户、纳入城镇医疗保险体系管理。其具体政策与城镇职工医疗保险政策并轨。
=、农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是政府对陷入贫困的农村居民，实施最低生活保障的一种社会保障制度，其政策取向为“低标准起步，小范围保障，逐步推进完善”，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针政策。保障对象为：①失去劳动能力、无收入、无生活来源，也无家庭依靠的老年人、残疾人、未成年人；②生活在农村最低生活标准以下的家庭或个人。其最低生活保障标准按照当地维持农村居民基本所必需的衣、食等费用确定，由县级人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。③农村居民最低生活保障所需资金列入各级财政年度预算，实行专户管理、专款专用，同时广泛动员社会各级为农村低保工作提供捐赠、资助，逐步建立多元化筹资机制，以增强保障能力。④对农村低保对象实施动态管理，村民委员会、镇人民政府每季都要对农村低保对象的生活来源进行复查，对已不符合条件的，立即报经县级民政部门批准，停止发放保障金，并收回或注销其低保对象证件，对仍符合条件的，但其家庭收入发生变化的，按程序办理减发，增发保障金的手续，在发放上应实行金融部门的社会化发放制度的政策。
=、农村社会救济制度。农村社会救助制度原来由五保户供养制度、临时救济制度、自然灾害救济制度，特困户定期、定量救助制度，农村医疗救助制度等部分组成，因特困户定期、定量救助制度，已演变为最低生活保障制度，农村医疗救助制度已纳入新型农村合作医疗制度，故现行农村社会救济仅剩下农村五保户供养制度等三项制度。其政策取向为坚持公平与效率、合理确定救助对象、科学划分标准，突出救助重点，采取政府救助与社会互助相结合，生活救助与扶持生产相结合，定期救助与临时救助相结合的方式和方法。具体讲：
⑴农村五保户供养制度。在政策上应由“分散型”向“集中供养型”转变。以*省为例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快实施“关爱工程”扩大乡镇敬老院供养规模配套政策的制定和完善，力争三年内使集中供养率由原来的==%提高到==%；二是加快农村五保户保障资金筹集机制政策的制定和完善，增加市以上财政的投入，以适应调整农村五保户供养标准的需要；三是加快农村敬老院管理制度的制定和完善。着重加强理顺乡镇敬老院管理体制、人员供给渠道、内部管理机构方面政策的制定和完善。
⑵临时救助制度。其政策设计主要从两方面入手。一方面规范临时救助对象。其对象为因病、因钱、因突发事件等原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭人员；虽已享受了优抚及其他特殊救助待遇，但仍因突发原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭也应列入临时救助对象。另一方面规范救助程序。临时救助对象也应由本人提出申请或经村民小组提名由村委会召开村民代表评议后，张榜公示=天以上，广泛听取群众意见，无乡镇政府审核、县级民政部门初审后，再次张榜公示=天后，报异议后再报县级民政部门批准确认为临时救助对象，救助标准改由过去的固定补助为根据具体实际情况确定。
新农保政策篇8
[关键词] 新农村建设 农业政策性金融 政策性银行 政策性农业保险
党的十七大对新农村建设提出了新的更高的要求，为社会主义新农村建设进一步指引了前进方向。建设社会主义新农村是一项复杂的系统工程，需要构建一个可持续的农村金融体系，为解决“三农”问题提供强大的金融支持。最近国家统计局的一份预测报告中指出，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为15亿元左右，平均每年需要投资10000-13000亿，资金需求量大。目前，我国农村金融资金供给体系中存在两类金融机构：一类是政策性金融机构，以中国农业发展银行为主体；另一类是商业性金融机构，包括中国农业银行、农村信用社、邮政储蓄机构等。在我国当前建设社会主义新农村中，解决农村金融的资金供给问题，只有加大对农业政策性金融机构的改革力度，使之成为真正服务于建设社会主义新农村的银行。因此如何发挥农业政策性金融的作用，已经成为我国建设社会主义新农村的一个关键问题。
一、农业政策性金融在建设新农村中的功能定位
农业政策性金融，是以国家信用为基础，严格按照国家政策的界定，在市场金融条件下运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率，不以盈利为目标，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收，直接或间接地体现国家对农业和农村经济支持和扶持政策的一种特殊的资金融通活动和金融形式。它是集政府主导性、银行借贷性和财务拨付性为一体的特殊的金融机构，是政府有效调控的政策工具。我国的农业政策性金融从无到有，经历了计划经济管理阶段、国有专业银行分散管理阶段，目前处于以农业政策性银行为主的多元化发展的第三阶段。1994年农业发展银行的成立，标志着我国农业政策性金融进入新的发展阶段，农村政策性金融机构正式诞生。经过十多年的改革发展，我国已经初步形成包括银行、保险、担保、资产等业务类型的农业政策性金融体系。在建设新农村建设中，农业政策性金融机构应发挥其特有的政策扶持功能、逆向选择功能和引导功能，修正“金融市场失灵”，解决那些不能通过竞争性市场来满足的农村金融需求。
农业生产面临自然和市场的双重风险，如果单纯的按照市场经济的原则来运行农业领域，那么农业生产所需要的资金和保险就得不到满足。在这种情况下，必须由国家出面，通过一定的资金扶持来拉动农业的发展。目前从世界上许多国家的成功经验看，主要有两种解决办法：一种是通过财政补贴；另一种是农业政策性金融机构按照国家产业政策的要求对农业生产提供资金支持，发挥直接拉动整个农业发展的功能。
2、逆向选择功能
市场经济中，一般的市场主体都以追求效用最大化为目标，因此商业性金融机构也不例外，都从自身利益出发，都以获利为前提来选择投资和信贷的方向。因此，在金融市场失灵的情况下，农村金融的需求只能通过政府干预来解决，政策性金融具有政策扶持功能，可以通过它的逆向选择来解决问题。政策性金融的逆向选择功能以商业性金融选择为前提，它是不断变化的动态过程。通过政策性金融的这种逆向选择功能来弥补商业性金融的缺陷。
3、引导功能
政策金融机构应充分利用自身特有的政策和信息优势，率先挖掘和引领新的投资项目，先投入较少的政策性资金做引导性投入，引导大量的商业性金融机构投资和信贷于符合政策意图的一些高风险产业或重点产业，当投资于该产业的商业金融机构热情高涨时，政策性金融机构就转移投资并投入到另外的需要资金的产业中，带动新一轮的循环，形成政策性金融对商业性金融投资方向的引导和扩张的功能。
二、农业政策性金融发展中存在的问题
我国的农业政策性金融以对农业和农村经济提供金融支持，促进农业和农村经济发展为其目标，并取得了一定的成效，但在社会主义新农村建设过程中，其体系仍不完善，运行机制等方面也还存在一些问题。
1、农业政策性银行存在的主要问题
农业发展银行作为我国唯一的一家农业政策性银行。其在发展过程中存在以下主要问题。
(1)服务面窄。1998年，国务院决定农发行的粮棉油收购信贷资金进行封闭管理。农发行专门负责粮、棉、油的收购、储备、调销资金的供应以及财政支农资金的拨付等工作，原来它承担的农业综合开发、扶贫以及粮棉油加工企业和附营业务贷款等职能划转给中国农业银行和农村信用社，所以它成为单一的农户产品收购的政策性银行，不能通过政策性资金投入引导商业性贷款、民间资金投入到新农村建设中。2001年后，随着粮食流通体制改革的深入，我国粮棉购销市场已经全面开放，农发行的购销信贷业务总体上呈萎缩趋势。虽然从2004年7月开始，农发行进行了转型，扩大了其服务范围，为农业产业中的粮食龙头产业、粮食加工骨干企业提供贷款，但它的业务范围仍然过于狭窄。换句话说，农发行已基本完成了它的阶段性任务，需要对其重新进行定位，
(2)资本充足率低。农发行的资本充足率低主要有两方面的原因：一是由于其资本金不足；二是由于它筹资方式单一，缺乏稳定的资金来源。1994年农发行成立时，国家规定的注册资金为200亿元，分从农业银行、工商银行和人民银行分别划转70亿元、30亿元和10亿元，其余缺口通过税收返还形式给予弥补。但至今其实收资本仍未足200亿元，截至2006年年底农发行的资本充足率仅为6.27％。资本金不足、资本充足率远远低于《巴塞尔新资本协议》规定的8％的比率以及呆账准备金覆盖不良贷款的比率也很低，使得农发行难以应对各种贷款风险。农发行只能通过定向发行金融债券和向中国人民银行借款方式筹资，其运营资金来源长期以来主要依靠中国人民银行的再贷款。筹资方式单一。再加上财政补贴很难及时足额到位，资金积累能力有限，缺乏稳定的资金来源。这两方面的原因使得农发行的资本充足率低，面对的风险大。
(3)缺乏有效的内部控制，不良贷款占比大。农发行直接决定其贷款风险和收益高低的主要因素是项目贷款评审和财务评估，再加上它内部的法人治理结构不完善、内部控制、内部审计和监管力量薄弱，管理不科学，有些甚至经营违法违规，使得其背负上沉重的不良贷款包袱，面临着巨大的风险。截至2007年末，虽然农发行不良贷款余额下降34亿元，不良贷款率为6.29％，比上年下降1.36个百分点，但国际上不良贷款串的良好区间在2％－5％，而美国最好的银行的不良贷款率在1％以下，因此农发行的不良贷款占比仍很大。
(4)缺乏促进新农村建设的内在动力机制。农发行的经营
目标和贷款原则定位不明确，考核的指标含糊，尤其缺乏量化指标。它的理论指标定为保本微利，但很难把握好这个“度”，若农发行取得良好的业绩，会使人们认为其偏离了政策性，但若农发行经营亏损，同样会受到外界的批评，因此缺乏衡量政策性和效益性之间的具体指标，使得发挥农发行在新农村建设中的作用受到限制。
2、非政策性银行与政策性银行之间的矛盾
(1)农业政策性银行和非政策性银行之间职能分工不明确，导致非政策银行承担部分政策性银行的业务。农业银行、农发行和农村信用社在农业经济发展中分承担了商业性和政策性支农职能。但实际上，这三者之间的职能分工存在错位现象。其中作为国有商业银行的农业银行和作为农村合作金融组织的农村信用社都承担了一部分政策金融业务。而农发行作为我国唯一的一家农业政策性银行其业务单一，主要负责粮棉油收购资金的封闭管理。因此让非政策性银行承担较多的政策性业务会带来一系列的问题。
(2)农业政策银行和非政策银行之间市场定位不明确，越位和缺位问题并存。我国商业性银行以追逐利润为目标，不愿投资于农业、公共设施、环境保护等投资周期长、利息低而风险高的项目。然而我国的农业、农村经济结构的调整不能完全依靠市场的资源配置来实现，需要强有力的政策性银行予以支持和推动。但是，在我国政策性银行一方面也在追逐市场份额，向竞争性的商业金融业务渗透，业务范围超过了银行业监管部门规定的范围；另一方面农户、农村经济需要农业政策性银行发挥作用的领域，又缺乏相应的金融服务，制约了建设新农村的步伐。
3、农民保险意识低，农业政策性保险缺位
我国的农民保险意识差，对保险的认识不到位，再加上农业生产面临自然和市场的双重风险，农民既缺乏抵御各种灾害的能力，又难以规避市场波动带来的风险，因此开办农业保险，对农民极其重要。但由于农业保险的赔付率高，农业保险的种类单一，再加上县域保险在农村开展缓慢，保险公司不愿意投入大量的人力物力去开拓业务，而是把目光转向城镇，使得农业保险发展处于萎缩状况。
4、农业政策性金融立法滞后
“立法先行”原则是各国政策性银行的发展中的一条重要的成功经验，它们大都先颁布专门的政策性银行法，然后依法设立相应的政策性银行法。而我国自1994年三家政策性银行成立后，关于政策性银行的立法至今没有完成，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定，政策性银行在无制度约束下，无规则运行十多年，产生了明显的负效应。立法滞后不仅使农发行的业务经营无法可依，同时也使监管部门的监管不能发挥实际作用，从而制约了农发行职能的发挥和自身的发展。
三、农业政策性金融在新农村建设中的改革与创新
根据建设社会主义新农村的需要，必须对现行的农业政策性金融进行改革与创新，建立包括政策性银行、担保、保险、投资基金、资产管理相互补充的政策性金融体系。
1、深化农业发展银行改革
(1)重新进行职能定位。在建设社会主义新农村的新形势下，必须建立与之相适应的农业政策性银行。农发行需要完善其银行职能，明确其职能定位。它必须要以服务“三农”为宗旨，坚持政策银行的办行方向。扩大对农业、农村和农民的服务范围，把农发行办成为农业、农民和农村经济发展提供多方向、全方面服务的综合性农业政策性银行。
(2)拓展业务范围，拓宽业务领域。农发行目前的业务范围和业务领域都太窄。现阶段农发行仅仅在农副产品的流通上发挥骨干和支持作用，因此首先应将支持重点从农副产品的流通领域转向农副产品的生产和加工领域。允许农发行扩大农业生产环节和加工环节方面的贷款。发展中间业务，完善农发行的服务功能。其次，对新农村建设的一切领域提供全方位的政策性金融支持，促进农业的产业化经营，提高农村现代化建设水平。最后指导思想必须明确，这些业务体现的是国家政策性导向，是政策性业务。
(3)拓宽融资渠道，提高资本充足率。目前农发行的资金主要依赖于中国人民银行的贷款，资金融资渠道单一，资本充足率低，不能满足业务发展的需要。因此在充实农发行资本金的基础上，逐步减少对中国人民银行的依赖，拓宽融资渠道。第一，增强农发行的自组资金能力；第二，通过发行农业金融债券从金融市场上筹措资金；第三，寻求合作伙伴，建立农业发展基金、农民共同基金，面向社会筹资；第四，统一办理世界银行、国际开发协会和亚行等国际金融组织和国际组织对我国农业项目贷款和扶贫开发贷款的转贷，获得境外资金；第五，国家预算拨款用于农业的资金和其他用于发展农业的专项拨款，必须存入农发行，统一国家支农资金；第六，将社保养老金作为农发行可靠稳定的资金来源；第七，将邮政储蓄金作为农发行可靠稳定的资金来源。邮政储蓄银行将发放贷款外的富余资金通过购买农发行或其他金融机构的金融债券或拆借给农村信用社的形式返还农村。
(4)进行机制创新，加快内部综合改革力度。新农村建设的主战场在农村，农发行作为农村金融的主力军，应把工作重心由城市转向农村，将有限的人力、财力和物力向基层倾斜，彻底改变人力资源管理的倒“金字塔”模式。要改进贷款授权授信制度，下放贷款权限，简化审批程序。
(5)进行内部队伍建设，提高其服务的水平和质量。对员工要狠抓现代银行经营管理知识和新业务、新技术的普及和教育。要充分利用现代信息技术，对教育培训手段进行创新。鼓励员工通过各种途径提高自身素质。农发行于1995年加入亚太农协，其也要充分利用这个平台，加强与亚太地区国家的交流，吸收别的国家的成功经验。
(6)在建设新农村中发挥主动能动性，引导更多的资金投向和回流农业产业。农发行应充分发挥政策金融兼有财政和金融功能的优势，在农村金融体系中，要发挥其主动能动，引导更多的资金流向农业产业。
(7)强化协调合作，形成支持新农村建设的合力。农发行作为政策性银行，与政府的目标一致，因此要积极加强与政府的互动，依靠地方政府协调财政、农业、粮食、土地、水利、法律等多个部门的关系，形成支持新农村建设的合力，创造良好的金融生态环境。
2、加强农业政策性金融机构的金融监管
银监会、财政部等有关部门应加大对农业政策性金融的监管力度，严格监管农发行和其他金融机构执行有关支农金融政策法规，对违法机构和个人进行处理，将农业政策性金融机构吸收到的资金充分有效的用于农村经济的发展，如果农村经济没有一个完善的监管机制，大量农村金融市场上的金融服务缺位，将导致民间借贷和地下钱庄等灰、黑色金融的猖獗，使得农民的负担加重，不利于社会主义新农村的建设。
3、建立有效的风险防范机制
农业政策性金融和商业金融一样，需要注意风险防范。由于农业政策性金融业务的贷款对象具有量大分散、经营规模
小、季节性强、抵押品严重不足的特点，可以采取以下措施。
第一，由政府、收益农村企业和农户等多方共同出资。建立非营利性的农村政策性贷款担保基金，缓解农业和农村经济实体贷款担保难问题。基金如获利，免交各种赋税，由出资方按出资比例分配或充实基金。鼓励商业性担保机构开展农村政策性贷款的担保业务。
第二，在政府为实现其政策目标而授意贷款等特殊情况下，由政府兜底，承担相应不良债权和相关风险。为此中央财政和地方财政应建立金融支农风险基金，以弥补农业政策性贷款可能出现的呆账损失。
第三，成立农业政策性保险公司、合作性保险组织经营原保险、农发行经营再保险，鼓励商业性保险机构开发农业保险业务，鼓励农村金融机构农业保险业务。
第四，提高政策性金融机构呆账准备金提取比例，增强其应对风险的能力。
4、制定农业政策性金融法规
为发挥农业政策性金融在建设新农村中的作用，必须加快农业政策性金融的立法进程。为此需要出台《农业政策性金融法》和《农业政策保险法》。农业政策性银行是特殊的法人代表，商业法对其不适用，因此需尽快出台《农业政策性金融法》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的职能定位、业务范围、经营宗旨、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责。颁布《农业政策性保险法》将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性保险，由政府提供保险补贴和免税支持。
5、将金融工程与农业政策性金融结合，为农村金融改革提供更合理的路径
金融工程是一门新兴科学，它以现代金融理论为基础，综合利用数学模型和数值计算方法开发、设计金融产品，创造性地解决各种金融问题。通过新型金融工具的设计与开发，能够满足农村金融市场供需双方的需要，提高融资的效率，甚至将非农资金引入农村领域。金融工程中降低交易成本、防范系统风险的管理技术能够为农村金融的风险管理提供支撑。金融工程能够创造性地系统觖决某些金融问题，这可以为我国农村金融市场的发展提供思路。
6、开发科学、有效的农业政策性金融机构的评价体系
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