民主集中制原则篇1
一、宪法中的民主集中制原则是政权“组织”形式的原则
从制度上说，历史上的民主对应的是君主，在君主制已经不存在时，它对应的是官主（精英做主），这是贵族制的变相表现形式，因此民主属于国体范畴，是国家大事由谁做主的问题。而集中对应的是分散，是国家最高权力处于高度集中还是相对分散的状态，属于政体范畴，即怎么做主的问题。作为国体和政体的搭配，民主一般是和分权结合的，专制是和集权结合的，而民主集中制却创造了一种民主国体和集权政体相结合的模式。
笔者认为，政体作为国家政权组织形式有两层含义，一是这些组织机构的来源，如民主选举产生国家机构体现的是人民当家作主的民主性；二是这些机构产生后彼此之间的关系，如各机关之间是平行的体现的就是分权制衡性。民主并不等于分权，民主意味着这些机关的权力来源于整体的人民（人民通过宪法赋权），这是国体问题；国家机关的具体成员来源于民选――议会制下议会的议员由选举产生，政府由议会产生，总统制下议会和总统都由选民直接或间接产生，这是政体的第一层含义，是民主国体对政体的必然要求；而国家机关之间是分权还是集权与民主国体表面上看并不一定具有必然的内在联系，至少这种联系是相对模糊的，因此社会主义政体和资本主义政体在此分道扬镳，一个采取了民主与分权相结合的模式，一个走向了民主与集中相结合的道路。
民主集中制与民主制的相同点在于国家的主要权力（议会和政府）都是民主选举产生的，即权力来源相同；不同点在于它们产生后，彼此间一个是纵向的高低关系，只有单向监督；一个是横向的平行关系，实行双向制约。二者都强调国家权力要接受民主监督，但具体到各个国家机关，民主制下的监督力度和形式是错落有致的，行政机关不仅要接受民众的监督，还要全面接受议会的监督以及法院的司法监督；议事机关也要接受行政机关的制约和司法审查；司法机关相对独立，只服从法律而基本不接受其它机关或民众的监督。而民主集中制下的行政机关虽然也要接受民众、议会、法院的监督，但司法监督往往是弱项；最高立法机关理论上只接受人民的监督，而不接受其他任何国家机关的监督――正是这一点决定了其政体是排斥分权的；司法机关虽然不受行政机关干涉，却要接受议会的监督。民主集中制与民主制也都强调行政机关在民选（事前）、民督（事后）之外，在运行“中”是可以集权的，但民主集中制却往往通过实践把民主制下行政机关的这种集权运行模式扩大到了整个国家机构，不论人大还是法院，其权力都是集中运作的，并只接受抽象的人民监督（具体的人民意志和利益由党代表）。
至于一些学者论述的各国家机关内部的权力运作方式采用的是民主制（如议会的合议制）还是集权制（如行政机关的首长制），笔者认为并不是政体问题，不是政权机关的“组织”问题，而是政权机关的“活动”问题。议会内部的权力运作通常是多数决，多数决是民主运行的一种方式，但多数决并不完全等同于民主，实行多数决的组织很多，如法庭、各种评审委员会等。许多人把民主决策时的多数决当作民主集中制中的集中，其实多数决属于民主的实现形式，而不是权力集中的表现形式。而行政机关的集权并不影响整个国家的政体性质，甚至是民主制度的必要构成部分，是防止民主效率过于低下的一种必要措施。在代议制下，议会民选产生，产生后实行合议制，这是民主的决策方式；政府也是民选产生（直接或间接），产生后实行首长制，这是集权制（集中制），但不论议会还是政府，其产生后的权力运作方式都不是政体问题，因此都不涉及民主集中制这一政体原则。政体是议会、政府等国家机关的整体布局，是确立它们之间关系的模式，是框架性的；而议会和政府内部的运行机制是具体的，局部的。
可以这样说，君主专制既是国体（个人做主），又是政体（最高权力机关只有一个，最高权力由一人包揽）；同时，不论作为政权“组织”形式，还是作为最高国家权力的“运行”方式，君主制都是集中而非分散的（下面的权力可以分散）。而民主体制却比较复杂（与君主制的简单相比，这种复杂是社会的一种进步），它作为国体是人民做主，作为政体是代议制――人民代表代替人民行使权力，但人民代表组成的议会不是人民唯一行使国家权力的机关，政府和法院也是依据宪法（人民的整体意志）构建和运作的，因此最高国家权力机关有三个，是分权的。它们中有的权力运作方式有分散行使的（如议会），有集中行使的（如政府），所有最高国家机关（包括最高立法权、最高行政权、最高司法权）之间关系构成的政体组织是分权的，且彼此制衡。
二、我国宪法中的民主集中制原则
我国宪法第2条第1款确认了人民原则：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是国体问题；第2款确认了人民的表现形式：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，这是政体问题，它与第3条第2款（“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”）在内容上是基本重复的，但后者更具体。总的来看，第2条（国体）是第3条（政体）的基础，第3条第1款确认了政体的原则――民主集中制：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”该条第2款和第3款规定了我国的政体，第2款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，这是政权机关与人民的关系（外部关系）；第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，这是政权机关彼此之间的关系（内部关系）。这两款表明政体包括两方面的内容，一个涉及间接民主（代议制）的问题，一个涉及分权还是集权的问题。
1、宪法第3条第1款规定的民主集中制是国家机构的“组织”原则
1982年宪法第3条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”笔者认为这是国家机构的组织原则，而不是活动原则。作为一个总括性原则，它用的是“国家机构”，与前三部宪法用的是“国家机关”不同。[4]国家机关是具体的某个机关，前三部宪法规定“国家机关一律实行民主集中制”，其中的“一律”意味着国家机关不止一个，而每一个国家机关都要实行民主集中制，这在1982年宪法中已经不太可能，因为82宪法已经明确规定行政机关、军事机关实行首长个人负责制，国家主席作为一个国家机关也很难实行民主集中制。更重要的是，从字面上理解，所有国家机关“一律”实行民主集中制意味着把民主集中制仅仅定性为各国家机关内部的活动原则，[5]而“国家机构”实行民主集中制的原则这一规定则是从组织结构着眼的，强调的是组织原则而非活动原则，因为“国家机构是国家机关的组织体系，是一个整体性概念。”[6]在宪法第三章“国家机构”中包括了七节（分别是全国人大、国家主席、国务院、中央军委、地方各级人大和地方各级政府、民族自治地方的自治机关、法院和检察院），说明“国家机构”是这些国家机关的总称，是一系列国家机关而不是一个国家机关。因此“国家机构”是具有政体意义的概念，是指包括所有国家机关的组织体系，不仅包括一系列国家机关，还包括它们之间的关系。同时，该条款放在“总纲”中、位于整部宪法的第3条（而不是“国家机构”中的某一条），这样的位置也说明应将民主集中制作为国家机构的整体原则来理解。即这一款规范和调整的重点是各国家机关彼此之间的关系，是“组建”国家机关时要遵循的原则，而不是国家机关组建后的“活动”原则，紧随着宪法第3条第1款之后的第2款和第3款的规定对此有进一步的表述。
2、宪法第3条第2款体现了民主集中制中的“民主”
该条款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这规定的是权力机关与人民的关系（民选、民督），是政体中的第一层含义（机关的产生）。人民选举代表组成人大体现的是民主，而不是集中，也不是民主基础上的集中。有人认为几亿人民的权力通过选举转移到几千代表的手中难道不是一种集中吗？当几千代表代替几亿人民行使权力时，这确实是权力集中的一种表现形式，但这是发生在代表们产生之后他们“行使”权力时，他们在行使立法权、任免权、决定权、监督权时，是受人民委托在行使的，因此在行使这些权力时他们集中了民意，是人民意志的集中表现。但在他们行使权力前，就人民产生代表的过程来看，人民与人民代表的关系体现的是民主而不是集中。普选的性质是民主，是民主选举，而不是集中选举，集中是选举的结果。如果把普选制理解为集中，那么代议制民主本身就包含了集中，但代议制被公认为是民主制而不是集中制或民主集中制。西方国家也实行普选制，经过选举权力也集中到少数议员手中（议员的数量比我们更少），但他们并不认为这是在实行集中制或民主集中制，一方面他们认为他们的普选是民主制而绝不是民主集中制，也不认为这体现了集中，另一方面我们也强调民主集中制是我们独有的专利而不能属于他们。因此在议会的产生方面，由人民选举代表组成议会这一点上，我们和世界各国是基本相同的。[7]
3、宪法第3条第3款体现了民主集中制中的“集中”
该条款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这规定的是人大与其他国家机关之间的关系，是政体中的第二层含义（各机关之间的关系）。有学者认为在这一规范中，人大体现的是民主，其他国家机关体现的是集中（这些机关“分别处理属于各自职权范围的国家事务”是集中的表现），[8]也有学者对此持反对意见，认为“民主集中制中的民主与集中是不可分割的整体，即民主基础上的集中和集中指导下的民主，两者不是互相独立的实体，而是作为一个实体，体现在人大制度中。”[9]笔者认为这一款主要体现了民主集中制原则中的“集中”，而不是“民主集中”，民主集中制中的“民主”体现在第2款而不是第3款中，即第2款体现的是民主，第3款体现的是集中。其中“集中”是西方国家所没有的，是民主集中制与民主制的区别所在。但集中并不是体现在其他国家机关行使权力方面，而是体现在人大行使权力方面，人大“产生”行政机关、审判机关、检察机关，是人大行使任免权的结果，人大“监督”行政机关、审判机关、检察机关，这些机关对人大负责，是人大行使监督权的表现，当然，人大还通过行使立法权、决定权来规范和控制行政机关、审判机关、检察机关。当所有国家机关都对一个机关负责，并受它监督时，这不是民主，而是集中。可见“人大和其他国家机关的关系”是我国与西方三权分立体制的区别所在，即在议会和人民的关系上，我国宪法和西方各国宪法都强调人民选举议员组成议会行使国家权力，议员要对选民负责，受选民监督；但在议会和其他国家机关的关系上，我国宪法和西方各国宪法的规定出现了明显差别，我国宪法强调议会的最高性，其他所有国家机关都在它之下，人大可以监督其他国家机关，其他国家机关不能监督人大。也就是说，从国家权力格局上看存在一个最高权力机关，其地位至高无上，其他国家机关不能与之平行，更不能超越其上，其他国家机关的地位相对于它都是从属性的，这是权力高度集中的表现，“我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家权力，就说明了我们的民主集中制”。[10]这是根据地早期的民主模式“一切权力归农会”、“一切权力归苏维埃”的延伸――当然比那时严密了、细化了，这种严密和细化主要体现在分工上，即早期的民主政权更具有大民主的色彩，甚至是议行合一的。[11]而西方各国的宪法中不承认有一个不受其它机关制约的最高国家权力，最高权力不是集中在一个机关手中，而是分散在三个不同的机关手中，彼此互相制约，即使在实行议会至上的英国，议会也是可能被内阁解散的。
也许有人会反驳说，根据宪法第3条第2款的规定，最高权力机关也不是不受任何制约的，它要“对人民负责，受人民监督”。但人民不是一个国家机关，“受人民监督”不等于受国家机关监督，人民是分散的，人民作为一个整体很难行使权力。因此，“对人民负责，受人民监督”不具有分权的意义（分权发生在国家机关之间），只具有民主的意义。在操作层面上，人大代表主要是受选民监督，但人大代表受选民监督不等于人大受选民监督，选民可以罢免代表，但不能解散人大，也不能改变人大的决定（我国没有公民复决制度）。由于我国县以上（不包括县）实行的是间接选举，因此全国人大应受省级人大的监督，[12]但省级人大如何监督全国人大？即使所有省级人大同时对本级人大选举产生的全国人大代表行使罢免权，它们也不能改变全国人大已经做出的决定，这仍然是对全国人大代表的监督，不等于对全国人大的监督，相反宪法明确规定全国人大常委会可以撤销省级人大的规范性文件。[13]最高权力机关在理论上、在宪法规范上受人民监督，对人民负责，但这只是一个抽象的民主原则，需要有具体的制度和措施跟上，需要有与之相适应的政体设计，如果民意代表机关不受任何其它机关制约，只受所谓含混不清的民意监督，[14]这种排斥分权的政体模式就极易走向民主的反面，甚至可能颠覆人民民主的国体。
4、宪法第3条第2款和第3款完整地体现了民主集中制原则
笔者认为，民主集中制调整的主要是人大和政府的关系，而不是人大内部体制（合议制）和政府内部体制（集中制）的关系，也不是二者的简单相加，不是人大实行民主制，政府实行集中制，二者的结合就是民主集中制，而是人大与政府的关系贯彻的是民主集中制。西方国家的宪法基本上也都规定议会实行合议制，政府实行首长制，但不能因此说明他们搞的是民主集中制，我们一再强调民主集中制是和三权分立对立的，至少也是有根本差别的，而不是相同或相似的。[15]议会实行合议制（民主），政府实行首长制（集中），是我们和西方国家相同的地方，而他们实行三权分立制，我们实行民主集中制，这是我们和他们不同的地方。具体表现在他们有三个最高机关，谁也不一定要服从谁，而是互相制约，遇到具体事件难免扯皮，但它对任何权力（包括民力）都有制约；而我们有一个最高权力机关（虽然在实践中最高权力机关并不一定是全国人大），其它权力都要服从它，这样的好处是可以避免互相扯皮，在具体事务的处理上可能产生高效率，越是紧急状态等非常时期，其优越性越明显，但在平常时期，从长远看，、滥用权力、腐败几乎不可避免。
笔者认为，民主集中制体现在我国宪法第3条第2款和第3款中，第2款规定民选的代表组成人大体现的是民主，第3款规定人大与其他国家机关的关系体现的是集中，二者结合起来就是民主集中制。如果没有第2款、只有第3款就是专制集中制（类似于独裁），没有第3款只有第2款就可能是完全民主制（类似于西方民主）。民主制强调民主与分权相结合，民主集中制强调民主与集权相结合――民主（选举）产生一个最高权力机关，由它掌控国家全部最高权力，其他国家机关的权力都在它之下，都是次一级的权力，都对它负责，受它监督。如宪法第67条第（六）项规定全国人大常委会可以“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，但宪法中没有任何条文规定国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院可以监督全国人大及其常委会；宪法第67条第（七）项规定全国人大常委会可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，对于最高权力机关监督权、撤销权的行使其他国家机关都没有任何反制约的权力。西方国家的议会有权监督政府，但政府也有制约议会的措施，法院的违宪审查权更是一种对议会立法的牵制，在他们的权力模式中，是互相干涉，你可以干涉我，我也可以干涉你（当然干涉的范围和手段都需依法），而我们的模式是我可以干涉你，你不能干涉我，我是一个最高权威，不可侵犯。这与“君权至上”其实有相通之处，即都存在一个最高权力，它拥有至高无上的权威；区别在于最高权力不是一个人，而是一群人，不是世袭的（或指定的），而是选举的，因而具有民主性。[16]但这个民主产生的最高权力构建出来后，其运作是集中的，是集权而非分权的，这就是民主集中制。理论上它是民主的，但是是不受制约的民主，没有制衡的民主；它来源于民主（如人民授权――这不同于君主制），但它一旦成立，就是高度集权的，是集中行使最高权力（这一点与君主制类似）。而任何权力如果不受制约都可能腐败，都可能走向暴政；民主产生的权力如果没有约束也可能腐败，也可能走向暴政；作为民主代表的少数精英如果没有制约就更可能腐败，更可能走向暴政。因此这种只有民选基础没有分权布局的政体理论是有严重缺陷的，更何况这一有严重缺陷的理论在实践中还没有完全落实――只落实了“集中运行”，没有落实“民选基础”，等于政体的两个层次（民选、分权）都没有落实，因此也就很难反映民主的国体。我们设计政体时显然没有充分意识到没有分权保障的民主是不可靠的民主，我们总是过于迷信民主的口号，但缺乏对民主实现途径的深思熟虑，没有意识到分权还是集权乃的点睛之笔。
5、宪法第3条第4款体现的主要是“集中”原则
该条款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这确认的是国家权力的纵向关系――中央集权制，属于国家结构形式的范畴。在中央和地方的关系中，地方体现民主，中央体现集中，“中央的统一领导”是中央对地方拥有领导权，“充分发挥地方的主动性、积极性”是调动地方的积极性，不是地方分权，在调动地方积极性时，中央是调动者，地方是被调动者。[17]而中央调动地方的积极性，甚至中央“给”地方一定的自，都不等于国家结构形式是中央与地方分权制，也不等于地方民主。如果认为只有给地方一定的权力才能“发挥地方的主动性、积极性”的话，那也是中央认为有必要，并由中央决定给或不给、给多还是给少、给这些还是给那些、现在给还是以后给、给这个地方还是给那个地方等等（授权）。是中央给而不是宪法给，如果是宪法给地方一定的自，则有分权的意义（中央不能单方面收回），如果给的多，给的重要，则可能确认的是联邦制。但这一款对中央也是有约束的，中央应当甚至必须“充分发挥地方的主动性、积极性”，如果中央没有“充分发挥地方的主动性、积极性”，而是对地方简单生硬地发号施令，只是动用强制手段领导地方，就是中央违反宪法。要“充分发挥地方的主动性、积极性”是中央行使权力时必须遵守的，这是宪法对中央权力的原则约束，而不是宪法对地方的约束，也不是地方对中央的约束。那么中央怎样才能“充分发挥地方的主动性、积极性”呢？一个基本的方法是权力下放，给地方自，这是调动地方积极性的最简单有效的基本途径。[18]宪法“国家机构”一章中第五节授予了地方人大和地方政府一定的权力，这些地方的权力是宪法授予的，是地方固有的权力，而不是中央为了调动地方积极性而“给”地方的，是中央不能侵犯、不能干涉、不能收回的（不是中央给的就不存在中央收回的问题），如不能将地方人大选举产生地方行政首长的职权收归中央改为由中央任命。除非修改宪法，修宪权属于全国人大，[19]是中央的权力而不需征求地方的同意，但全国人大的代表来自各省、自治区、直辖市，因此全国人大代表2/3以上的多数通过，意味着大多数地方代表的同意。[20]宪法第3条第4款的规定意味着地方除了享有宪法规定的这些固有的权力外，中央还应给地方部分自――为了调动地方的积极性，只是给多给少，给这还是给那，由中央灵活掌握。因此宪法第3条第4款的规定总的来看体现的是集中制，是民主集中制中的集中方面。
这一款还需要解释的是，“中央的统一领导”中的“领导”是什么意思？是所有中央国家机关对所有地方机关都有领导权么？从宪法有关具体规定来看，只有行政机关、检察机关内部是领导与被领导的关系，表现在中央与地方的关系上，是中央行政机关（国务院）领导地方行政机关，[21]中央检察机关（最高人民检察院）领导地方检察机关。[22]而在人大、法院系统内部则都是监督与被监督的关系，在中央与地方的关系上是中央的权力机关监督地方的权力机关，[23]中央的审判机关监督地方的审判机关。[24]那么这与中央“统一领导”的原则怎么衔接呢？笔者认为，这只能解释为宪法第3条第4款确定的是中央和地方“国家机构”职权划分的原则，而不是中央和地方的“国家机关”职权划分的原则（该款的用语是“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循……”），它出现在总纲中，又放在第3条第4款，显然是与国家机构的整体布局相关的，第3条第2、3款规定政权组织形式，第4款规定国家结构形式，前者是国家机构内部的横向关系，后者是国家机构内部的纵向关系，都是框架性的建构，而不是某个具体系统内国家机关的上下分工。因此这里的“领导”应是广义的，在此不能拘泥于行政机关内部的那种狭义的“领导”关系的解释，而是有指引、引导之意，[25]包括行政机关内部上下级之间狭义的领导与被领导关系，也包括立法机关内部上下级之间监督与被监督的关系。
同时，第3条第4款既然规定的是一个框架性的纵向权力模式，其中的“中央的统一领导”就还应具有整体协调的功能，即各个地方发生矛盾时，中央有协调矛盾、作出处理的权力（不仅仅是协调矛盾，还应有权作出处理决定）；在各地方的某些措施不统一而又需要统一的领域，以及需要许多地方协同合作的领域，中央有权统一部署、统一领导的权力（中央也可以放手让各地方自己通过协商达到统一）；此外，第3条第4款还有“权力剩余原则”的含义，即在宪法没有明确规定属于中央还是地方的权力领域，原则上其权力应属于中央。
6、关于第3条的小结
总的来看，宪法第3条第1款规定了国家机构实行民主集中制，这是一个总的组织原则；第2款规定的主要是民主原则（人大和人民的关系），即政体中的第一层含义――国家机关如何产生；第3款规定的是国家权力的横向分工（人大和其他国家机关的关系），体现的主要是集中原则，即政体中的第二层含义――国家机关彼此间的横向关系；第2款和第3款结合起来体现的是民主集中制原则；第4款确定的是国家权力的纵向分工（中央和地方的关系），是集中制原则。
有学者认为宪法第3条“第1款从原则上规定了我们的国家机构”实行民主集中制，“其余三款的规定，正是从国家权力机关同全体人民的关系、国家权力机关同其他国家机关的关系、中央国家机关同地方各级国家机关的关系等三方面，集中体现了集体领导与分工负责相结合这个民主集中制的重要原则。”[26]笔者也认为，应将第3条作为一个整体来理解，既然该条第1款规定了民主集中制的总原则，其后的3款就都应视为与民主集中制的内容有关，但“有关”并不是完整体现，不是后3款都体现了民主集中制，而是第2款（议会与人民的关系）体现的是民主集中制中的民主，第3款体现了民主集中制中的横向集中，第4款（中央集权）体现的是民主集中制中的纵向集中。第2款确定的议会与人民的关系、第4款确定的中央集权制都是许多国家、包括西方国家宪法中也有的，而这些国家都不认为、我们也不认为他们实行的是民主集中制。因此，民主集中制作为一种社会主义国家宪法特有的、与西方三权分立完全不同的国家权力组织原则，应该主要体现在议会与其他国家机关的关系上（第3条第3款），即议会至上、最高权力机关不受其他国家机关制约。
众所周知，我国宪法规定的“议会至上”体制并没有落实，现实中的最高权力并不在全国人大手中，但议会至上的理论为一个最高权力的存在提供了理论依据。宪法中规定最高权力机关的至高无上、不受任何机关制约的理论不能说完全没有落实，没有落实的是全国人大作为最高权力机关的地位，但国家存在一个最高的、不受制约的权力机关，集中行使国家的一切最高权力，具有全权性，这一精神是落实了的。这种肯定一个不受制度约束的最高权力存在，是我们的文化决定的，在此我们不仅需要在封建君主专制之后接受民主思想，而且需要在接受民主思想的同时接受分权观念，否则民主就可能走向大民主，或者纵和取代。
三、民主集中制不是国家机关的“活动”原则
宪法第3条是把民主集中制作为国家机构的组织原则来规定的，这是否意味着它只能是国家政体的组织原则？它是否同时还有国家机关活动原则的意义呢？如有学者认为，在我国的国家机关中，除国家主席外，其他国家机关的活动原则都实行民主集中制；[27]也有学者强调并非所有国家机关都实行民主集中制原则，如国家主席、行政机关、军事机关等国家机关就不实行该原则，民主集中制也不应该是人民法院的组织与活动原则，而只是人大和政府的活动原则；[28]亦有学者认为“宪法并不要求民主集中制适用于一切国家机关的内部组织和职权的行使”；“即使在国家机构体系中运用民主集中制，也并不是说民主集中制涉及了国家机构体系中的全部国家机关，比如，在人民代表大会与其他国家机关的关系上，宪法就没有规定国家主席和中央军事委员会与人民代表大会之间也适用上述民主集中制原则”。[29]笔者认为民主集中制是、且仅仅是国家政体的组织原则，体现在人民代表大会与其他所有国家机关的关系上，但不是具体的某国家机关内部的活动原则。某个具体的国家机关内部的活动原则要么是合议制，要么是首长制，而不太可能是民主集中制，不能把合议制或首长制等同于民主集中制。[30]
从建国后的几部宪法来看，有学者认为根据《共同纲领》第15条[31]和在《人民政协共同纲领草案的特点》中的有关解释，说明当时的民主集中制“不仅是政权机关之间的组织制度或者活动原则，还是政权机关内部的民主制度”，“民主集中制的关系主要是中央人民政府委员会和它的主席之间的关系”。1954年宪法一方面将民主集中制视为一项组织原则或者组织制度，它明确了人民-人民代表大会-“一府两院”之间的关系，前两者是民主的一面，后者是集中的一面；另一方面，民主集中制还是一项活动原则，或者领导制度，在人民代表大会和人民政府的上下级之间，实行下级服从上级、地方服从中央的制度。但在各国家机关内部是否以及如何实行民主集中制，1954年宪法留下了困惑。从条文的规定看，在国家机关内部也应当实行民主集中制，但如何实行民主集中制，是难以把握的问题。从1954年宪法的规定看，民主集中制在人民民主中的运用已经超出了政权组织形式本身，有渗透到各具体国家机关内部的倾向，并且，民主集中制的内涵也处于不确定中。”1975年宪法和1978年宪法中关于民主集中制的规定基本上与1954年宪法相同。[32]本文论述的只是现行宪法中的民主集中制原则，从现行宪法文本上看，在“国家机构”一章关于各国家机关的条文中都没有民主集中制的规定。因此笔者认为在现行宪法中，民主集中制原则只是国家机构的组织原则，而不是各国家机关内部的活动原则。
1、人大及其常委会内部实行的是合议制而非民主集中制
宪法和《全国人大组织法》、《地方人大和地方政府组织法》中都没有规定人大实行民主集中制原则，宪法第64条第2款规定的“法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过”、《全国人大组织法》第18条规定的“无记名投票方式或者举手表决方式”、第31条规定的“过半数通过”、《地方人大和地方政府组织法》第24条规定的“以得票多的当选”等都是典型的合议制，是多数决方式，不能把民主中的多数决理解为民主集中制，否则民主集中制就成了全世界议会通用的模式。
在全国人大常委会制定的非基本法律中，有两部法律对民主集中制做了明确规定，即《全国人大常委会议事规则》第2条：“全国人民代表大会常务委员会审议议案、决定问题，应当充分发扬民主，实行民主集中制的原则。”《监督法》第4条规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”这是把民主集中制作为人大常委会内部的“活动原则”加以规定的，但具体细究人大常委会怎么实行民主集中制原则，却不了了之，往往还是把合议制当成了民主集中制，如把在人大内部经过充分讨论、以少数服从多数的形式议决国家大事当作民主集中的过程，认为多数决是民主，也是集中，是“多数人作出的集中”。[33]笔者认为，这种“集中”是民主本身的一部分，从本质上说属于民主的范畴而不属于集中的范畴。民主不仅仅是讨论问题，而且总是要形成决定，民主决定形成的方式就是多数决，如果把多数决理解为集中而不是民主，民主就只剩下讨论问题了。我们许多人总是把民主片面地理解为广开言路、充分发表意见（这属于言论自由的范畴），而不认为是民主决定，一涉及民主决定（多数决），就认为这是集中。的确，民主作为“民”（或民之代表）做主的方式，包括大家“充分讨论”和大家“集体决定”两个环节，[34]没有充分讨论就做决定（投票）往往是不负责任的、盲目的、轻率的，也很容易纵；大家只能讨论不能决定，决定由某个人（或某几个人）权衡大家的意见后作出，则不是民主而是个人或少数精英做主，不是多数决而是个人决或少数决，是开明专制。但民主的主要含义是民有“做主”的权力，而不是只有咨询、建议、说话、发表意见的权利，议员在议会中不仅有讨论的权利，而且有表决的权利，因此才被认为是民主议事，而议会的讨论、表决等程序是世界各国通用的，不能说西方议会的讨论、表决等程序是民主制，我国人大的讨论、表决等程序就是民主集中制。[35]议会立法前广泛征求民意，甚至将法律草案交全民讨论，也是许多国家立法普遍采用的共同做法，不能认为别国的这些做法体现的是民主，我们的这一做法体现的就是民主集中制。如时任委员长的曾指出：“必须正确处理充分发扬民主与在民主的基础上实行集中的关系。民主集中制也是一切国家机关开展工作的基本原则。常委会制定任何法律，作出任何决定，都必须走群众路线，广泛听取各地方、各部门和广大人民群众的意见，也都必须依照法定程序充分听取常委会组成人员的意见。五年来，常委会十分注意表决前的协商过程，每一件法律案，有一半都要经过三审，有的还要经过四审、五审，才交付表决，做到尊重少数人的意见，又维护少数服从多数的原则。”《文物保护法》的修改，“在充分发扬民主的基础上，实现了正确的集中……这是人民代表大会制度民主的一次生动实践。”[36]这显然是把民主程序（众人讨论、广泛征求意见、多数决）当成了民主集中制。
2、国家主席制度中不包含民主集中制
根据我国宪法规定，国家主席作为国家机关包括主席和副主席，在国家主席这一制度中，不可能实行民主集中制，也不可能实行民主制或集中制。“国家主席是一个独立的国家机构，不存在复杂的内部活动原则或者领导制度”，[37]主席和副主席之间不存在“合议”，也不存在领导和被领导的关系，宪法只是规定“副主席协助主席工作”，“副主席受主席的委托，可以代行主席的部分职权”（第82条），“主席缺位的时候，由副主席继任主席的职位”（第84条）。如果一定要认定全国人民代表大会选举产生国家主席体现了民主，那也属于国家机关之间的关系这一政体问题――全国人大可以制约国家主席（选举和罢免），国家主席无权制约全国人大，至于国家主席产生后行使权力的活动与民主集中制则没有什么关系。美国总统实行的是首长制，但这是针对其政府首脑身份而言的，而不是针对其国家元首身份而言的，由于我国的国家主席不是政府首脑，因此不存在实行首长制的问题。我国国家主席的产生和职权行使同许多单一身份的国家元首（不兼任政府首脑）并无大的差别，不论是他们的元首还是我们的元首，其活动都不存在民主制或集中制或民主集中制的问题。
3、行政机关内部实行的是首长个人负责制而非民主集中制
有学者认为我国政府内部实行民主集中制，表现为宪法第86条的规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第88条的规定：“总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。”第90条第1款的规定：“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。”认为其中规定的首长制体现的是集中，而“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”、部长或主任“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题”体现的是民主。
笔者认为，宪法第86规定的部分内容体现的并不是民主，而是对首长制的补充，是首长决策前的咨询程序。总理“召集和主持”国务院常务会议和国务院全体会议并不等于要“服从”国务院常务会议和国务院全体会议，召集会议的目的是为了听取各种意见，以便总理集思广益后更好地决策。但问题是，《国务院组织法》第4条规定“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”，其中的“讨论决定”该如何理解呢？从文字解释看“讨论决定权”应属于“常务会议或全体会议”，即由两会“讨论”并由两会“决定”。但从逻辑解释、体系解释的角度看，常务会议和全体会议对“重大问题”应只有讨论权而没有决定权，决定权属于总理，这是总理负责制的基本含义，因此“讨论决定”应理解为常务会议或全体会议“讨论”后由总理“决定”。总理负责制是宪法规定的国务院的基本体制，“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”是《国务院组织法》的规定（宪法只规定“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”），作为全国人大制定的基本法律《国务院组织法》不能违背宪法。对于“重大问题”必须经“常务会议或全体会议”讨论，这是要求首长通过听取意见（避免个人考虑不周）再做决定，但仍然是个人决定。实际上各国的政府首脑在做重大决定前都不可能完全是凭个人主观意志，一般都会征求意见，甚至征求意见的范围不限于部长等政府成员（如我国的“国务院常务会议或全体会议”的成员），还可能征求专家学者、甚至广大民众的意见，但只要是首长个人最后拍板，就是个人负责制。美国总统、英国首相都可能这样决策，但他们并不认为是在实行民主集中制，我们也不认为他们在实行民主集中制。因此宪法规定国务院内部实行的总理负责制是典型的个人负责制，是集中制，而不是民主集中制。
比较难以解释的是部长负责制。宪法第90条第1款为什么不仅规定了部长或主任“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议”，而且规定“讨论决定本部门工作的重大问题”（不是由组织法而是由宪法规定）。这里的“讨论决定”的主体是谁？是部长（主任）？还是部务会议或者委员会会议、委务会议？笔者认为，对此可以有两种解释，一是“讨论决定”是连带的，都属于部长（主任）。但部长个人可以是决定的主体，却很难成为讨论的主体，因此应解释为部长“组织”讨论。第二种解释是“讨论决定”的主体不是部长（主任），而是“部务会议或者委员会会议、委务会议”，这些会议既讨论又决定，而不是部长个人决定，因此是一种合议制。但这一解释和宪法第86条规定的“各部、各委员会实行部长、主任负责制”明显有矛盾，而且与总理负责制下常务会议或全体会议拥有“讨论权”、总理拥有“决定权”也不一致。那么是否能解释为作为首长制，部长负责制和总理负责制是有区别的（首长集权的程度不同），在部长负责制中，首长不仅没有组阁权（副部长们是文官），而且没有重大问题的决定权，只对本部门工作中的“非重大问题”可以不经集体讨论而由首长个人决定，但这样一来部长负责制就基本被掏空了，这样的部长负责制是否还是首长负责制？或者是一种特殊的首长负责制？这些问题还值得进一步研究。笔者目前倾向于第一种解释，即宪法第90条第1款规定的“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题”，其中的第二句“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议”的主体是部长（或主任），这应该没有问题，而第三句“讨论决定本部门工作的重大问题”的主体是部长（或主任）还是“部务会议或者委员会会议、委务会议”？即第三句的主体仍然是第一句确认的部长，还是变成了第二句中的“部务会议或者委员会会议、委务会议”？笔者认为应该是前者（虽然这样解释在文字上确实有些别扭）。
或许还有一种解释，即对于“非重大问题”，首长（总理、部长等）可以直接决定而不需召开有关会议（“常务会议或全体会议”、“部务会议或者委员会会议、委务会议”等）讨论；对于“重大问题”，则必须经以上会议讨论，由会议以多数决的方式作出最后决定。这样解释似乎可以将宪法和《国务院组织法》的有关规定理顺了，文字上、逻辑上都说得过去。但从体系解释、目的解释的角度看却有很大问题，这显然已经不是首长制而是一种不伦不类的制度，即在行政机关内部有两套制度在轮流使用――在重大问题上实行合议制，在非重大问题上实行首长制，而什么是“重大”问题法律又没有明确的标准，也很难定出明确的标准。这也不是民主集中制，在重大问题上实行合议制时，它就是民主制，而不是民主集中制；在非重大问题上实行首长制时，它就是集中制，也不是民主集中制。只能说它时而实行民主制，时而实行集中制，而不是二者结合起来就是民主集中制。更重要的是，如果决定是合议作出的，责任也就应该由集体承担，不能集体的决定却让个人承担责任，因此“重大问题集体讨论决定”就意味着集体承担责任，也就是基本没人承担责任；相形之下政府首长个人应当承担责任的地方仅仅只是一些非重大问题，既然是非重大问题，那么追不追究责任也就不那么重要。这样一来，极有可能会导致政府责任制的淡化，使议会对政府难以追究其责任，而行政机关是一个需要有人承担责任的地方。
4、军事机关内部实行的也是个人负责制而非民主集中制
现行宪法第93条规定“中央军事委员会实行主席负责制”，这明确了军事机关实行个人负责制，而不是民主集中制。军事权的性质决定了军队需要高度集权，需要集中、统一的领导，军队不适宜搞民主制。军队的各级官长一般都不是由民主选举产生，军事行动也不可能经过士兵们充分讨论后进行多数决。[38]
我国宪法第3条第3款规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，其中没有提到军事机关，这是否说明军事机关不由人民代表大会产生，可以不对它负责，不受它监督呢？如有学者认为“在人民代表大会与其他国家机关的关系上，宪法就没有规定国家主席和中央军事委员会与人民代表大会之间也适用上述民主集中制原则”，[39]笔者认为不能这样解释。因为宪法第62条第（六）项明确规定全国人大“选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”，说明中央军委是由全国人大产生的；宪法第67条第（六）项规定全国人大常委会监督的对象包括“中央军事委员会”，[40]第63条规定全国人大有权罢免的对象包括“中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员”，说明全国人大常委会对中央军委有监督权，全国人大对中央军委的全体成员有罢免权；第94条规定：“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。”说明中央军委是要向全国人大及其常委会负责的（军委主席是军委首长，作为个人负责制的组织，军委主席应视为军委的代表）。至于宪法第94条只规定中央军委主席对全国人大及其常委会负责，没有规定向人大汇报工作，[41]这也许是将来需要通过立法加以具体化的地方。值得注意的是，宪法第128条和第133条也没有规定法院和检察院向人大汇报工作而只规定它们对人大及其常委会“负责”，[42]法院和检察院需向人大汇报工作是由《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》规定的，[43]可见宪法没有规定向人大汇报工作并不等于就可以不向人大汇报工作，而是可以将这一问题交由法律作出规定。[44]
5、法院内部的审判委员会实行的是合议制而非民主集中制
在全国人大制定的基本法律中，《人民法院组织法》第11条第1款对民主集中制做了明确规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。”在这里“实行民主集中制”的是审判委员会还是各级人民法院？笔者认为应该是审判委员会，因为第11条是一个专门规定审判委员会的条款：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。地方各级人民法院审判委员会委员，由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免；最高人民法院审判委员会委员，由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”该法中的其他条款中则没有规定实行民主集中制，如第10条规定：“人民法院审判案件，实行合议制。”因此“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制”应理解为“各级人民法院中的审判委员会”实行民主集中制，而不是“各级人民法院”实行民主集中制。
最高人民法院的“最高人民法院审判委员会工作规则”（第9条）对此有更明确的规定：“审判委员会实行民主集中制。对议题应当展开充分讨论。审判委员会的决定，必须获得半数以上的委员同意方能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。”最高人民法院2010年1月11日的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中的第16条进一步规定：“审判委员会讨论案件实行民主集中制。审判委员会委员发表意见的顺序，一般应当按照职级高的委员后发言的原则进行，主持人最后发表意见。”“审判委员会委员发表意见后，主持人应当归纳委员的意见，按多数意见拟出决议，付诸表决。审判委员会的决议应当按照全体委员二分之一以上多数意见作出。”这些规定说明审判委员会还是实行多数决，虽然“主持人应当归纳委员的意见，按多数意见拟出决议”，但主持人只有“拟出决议”的权力，没有作出决议的权力，而且主持人“应当归纳委员的意见，按多数意见拟出决议”，而不是按照自己的意见或少数人的意见拟出决议，最后对该决议还要“付诸表决”，其“决议应当按照全体委员二分之一以上多数意见作出”。多数决之前的讨论一般都是投票的铺垫，对讨论中发言的顺序作出明确规定是为了防止职级高的委员左右局面，影响职级低的委员选择，但这并不是民主集中制，而是合议制，“审判委员会实行民主集中制”实际上是“审判委员会实行合议制”。
因此民主集中制作为政体原则还是体现在法院与人大的关系中，而不是体现在法院内部的关系中。如宪法第62条第7项规定全国人大“选举最高人民法院院长”，第67条第11项规定全国人大常委会有权“根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长”，第101条第2款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”，第128条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”《人民法院组织法》第17条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”这些条文表明人大有权产生、监督、制约同级法院，法院无权产生、监督、制约人大，这正是我们和西方各国政体的不同之处，他们强调分权并互相制约，我们强调集权――单方面的监督和制约。在这种议会绝对至上的格局中，不仅司法机关无权制约人大（违宪审查难以建立），而且司法机关自身的独立都难以保障。
6、检察院内部的检察委员会制是有条件的合议制而不是民主集中制
我国《人民检察院组织法》第3条第2款规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”该条款明确表明是“检察委员会”实行民主集中制，而不是“检察院”实行民主集中制。结合该条第1款规定的“检察长统一领导检察院的工作”，可以看出检察长的地位在检察委员会中不是普通的一票，而是享有与检察委员会其他成员不平等的一票。但即使如此，也不能说检察长的这种地位体现了民主集中制中的集中，因为“检察长在重大问题上不同意多数人的决定”时，恰恰说明他不能集中多数人的意见，此时他也没有像行政首长那样的最后拍板权，权力并非“集中”在检察长手里。在这种情况下享有最终决定权的是“本级人民代表大会常务委员会” （可以报请本级人民代表大会常务委员会决定），[45]而人大常委会的决定无疑是一个按合议制原则运行的决定。这其中涉及的已经不仅仅是检察院内部的权力运作，而是涉及到了检察院和人大常委会的关系，而涉及到人大与其他国家机关的关系时，民主集中制的原则就表现出来了，即权力机关之下的某个机关自己解决不了问题时，可以将此问题上交到权力机关决定，由于权力机关代表民意，所以它有权集中解决其它次级国家机关解决不了的问题，或它们上交的问题，或人大认为它们没有解决好的问题，[46]这时人大就可能是在行使检察权。把检察权集中到人大来行使，国家机关之间的原有分工被打破了，这充分体现了人大权力的集中性、全权性。民主集中制的这种表现是出现在检察院和人大的关系格局中，而不是在检察院内部，在检察院内部，检察长在重大问题上同意多数人的意见并形成决定应该是常态，不同意是特例，因此在常态下，检察委员会内部实行的应是有条件的合议制，而不是民主集中制。
（马岭，中国青年政治学院法律系教授）
注释：
[1] 刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第66页。
[2] 见“中国共产程”（中国共产党第十八次全国代表大会部分修改，2012年11月14日通过）。
[3] 刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第70页。
[4] 1954年宪法第2条第2款规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1975年宪法第3条第2款规定：“各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1978年宪法第3条第2款规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”
[5] 虽然事实上是将其作为国家机构总的组织原则和各国家机关内部的活动原则两方面来理解的，其具体表现可参见刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第73-76页。
[6] 刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第76页。
[7] 当然在具体操作中是有区别的，如在选举过程中是否允许竞选，以及对竞选的形式及范围的限制等，对竞选的限制包括不允许有西方选举中的多党制。
[8] 魏定仁：《宪法学》，北京大学出版社2001年，第453页。
[36] 全国人大常委会办公厅秘书一局编：《第九届全国人民代表大会及其常务委员会大事记》，中国民主法制出版社2003年版，第701、694页，转引自刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第80页。
[37] 刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第82页。
[38] 我军历史上倡导并实行过“军事民主”，对此是这样论述的：“关于军事民主，必须在练兵时实行官兵互教，兵兵互教；在作战时，实行在火线上连队开各种大、小会，在连队首长指导下，发动士兵群众讨论如何攻克敌阵，如何完成战斗任务。在连续几天的战斗中，此种会应开几次。此项军事民主，收到了极大效果。证明只有好处，没有害处。”：“军队内部的民主运动”，《选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1275页。笔者认为，在连队首长指导下的士兵讨论是广开言路，决定权还是在连首长手里，所以这仍然是首长制。
[39] 刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第77页。
[40] 宪法第67条第（六）项规定：全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。
[41] 与之对照的是，宪法第92条规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”
[42] 宪法第128条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”
[43] 该法第17条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”《人民检察院组织法》第10条第1款规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”
[44] 当然，法院和检察院向人大汇报工作没有宪法依据，只有法律依据，这本身也可以说明它是一个可以进行法律合宪审查的问题。《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》是1979年五届全国人大通过的（1983年六届全国人大常委会修改两法时并没有修正其中的第17条、第10条第1款），在此后公布的1982年宪法只规定法院和检察院“对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责”而没有规定“并报告工作”，应视为对《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》有关规定的否定，在此应以宪法为准而不是以《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》为准。由于宪法在后，两院组织法在前，因此不存在法律细化宪法的问题。
[45] 但法律规定的是“可以报请”，不是应当或必须报请，“可以报请”意味着也可以不报请，如果不报请，那么怎么解决？似乎只有两种可能，一是检察长说服多数人同意他的意见，二是检察长被说服同意多数人的意见。
民主集中制原则篇2
［关键词］ 民主集中制 罗坊会议
民主集中制是我们党最根本的组织原则和组织制度。1927年6月，中国共产党中央政治局会议通过《中国共产党第三次修正决议案》，明确规定，“党部的指导原则为民主集中制”。民主集中制执行之初，由于民主集中制理论尚不够成熟，理解时有偏差，有时过分强调民主，有时则过分强调集中，比如1928年红四军七大上有人主张“自上而下”的民主，“极端民主”思潮泛滥，结果红四军遭受巨大损失。如何切实贯彻落实好民主集中制，使党真正成熟起来，对我们党是一个考验。罗坊会议是1930年10月25日至30日红一方面军总前委和江西省行委在江西新余罗坊召开的联席会议，会议的重要意义在于通过了《目前政治局势与红一方面军及江西党的任务的决议》（即“罗坊会议决议”）和“诱敌深入”的战略方针。今天，对民主集中制原则发展完善过程进行认真研究，不难发现，罗坊会议在民主集中制原则形成和发展的伟大实践过程中具有重要的历史地位，是实施民主集中制原则最初的有益尝试，这集中体现在“罗坊会议决议”和“诱敌深入”战略方针的形成和实施过程中。
一、贯彻民主集中制原则与罗坊会议决议的形成
罗坊会议期间，李立三“左”倾冒险错误路线占据红一方面军统治地位，进攻中心城市和交通要道的思想仍占主流，但等同志在进攻中心城市的实践中，认识到了红军在根据地进行游击战的长处以及进攻中心城市的不成熟。没有权威，不能光讲集中，只能靠民主说服。面对分歧，采取了原则性和灵活性相结合的方法，在大的方向上，服从中央的指示，在一些决议中都以攻占中心城市，争取一省或数省首先胜利为目标，但在具体的行军策略上，在民主争论的过程中，他耐心等待，积极说服，采取“拖”和“迂回”的思想策略，积极争取大多数人的支持。
1930年9月29日晚，中共中央长江局代表、长江局军事负责人周以栗到达袁州（江西宜春），他带来了中央给长江局《关于占领长沙的战略与政策的指示》信，要求红一、三军团前委讨论再度占领长沙问题，指示信的精神是要求攻打长沙，占领南昌、九江，为“会师武汉，饮马长江”创造条件。面对“钦差大臣”前来说项，面临的压力最大、最重，他就战争的主动性、灵活性和计划性等一系列问题作了全面阐述，中央的总方针我们军队必须坚决执行，但要具体问题具体分析，要灵活地选择有利于我、不利于敌的战略，长沙久攻不克，红军又缺乏攻坚条件，而现在吉安四周全部为红色根据地，已成为孤城，攻打吉安，可稳操胜券，且可形成整个赣西南红色根据地连成一片。正如后来他在《论持久战》中所指出的，“行动自由是军队的命脉，失去了这种自由，军队就接近于被打败或被消灭，……为此缘故，战争的双方，都力争主动、力避被动”。经过的耐心说服，在袁州会议上，经民主讨论，周以栗同意了先攻取吉安的主张。
在占领吉安后，对红军的行军方向问题的争论再度升级。1930年10月17日，在峡江会议上，周以栗以长江局代表身份坚决要求按“立三路线”去攻打大城市，周以栗作为“钦差大臣”，有“尚方宝剑”在手，作了让步，10月19日，决定北上进攻高安。10月21日，在新余罗坊召开了总前委和江西省行委联席会议。会上发挥了高超的领导艺术，抓住主要矛盾，先说服周以栗，尔后由他去说服其他同志。通过袁州会议、峡江会议、罗坊会议的民主讨论、争论，红一方面军和江西地方党组织达到了思想统一，通过了罗坊会议决议。彷徨、徘徊的红一方面军终于迈出了历史性的一步，抵制了李立三“左”倾冒险错误，制订了具体的工作路线。罗坊会议成为了一个团结对敌的会议，红一方面军和江西地方党组织由原来的意见很不一致，最后达到一致或基本一致，从面避免了红一方面军内部的分裂，取得了统一认识。
二、贯彻民主集中制原则与“诱敌深入”战略方针的制定
罗坊会议后期，集中讨论了如何粉碎敌人进攻的战略方针问题，面对强敌的进攻，究竟怎样打击和消灭敌人，战场放在白区还是苏区，领导内部出现了重大分歧。以为代表的一些同志认为，应以我之长攻敌之短，集中优势兵力，歼灭敌人有生力量，主张方面军东渡赣江，撒开两手，诱敌深入，以打破敌人的“围剿”。一部分热衷于进攻敌人中心城市和交通要道的人认为，把敌人放进苏区，会造成根据地人民生命财产的重大损失，会打烂坛坛罐罐和造成不好的政治影响，主张红一、三军团“夹江而阵”，一军团在赣江以东，三军团在赣江以西，主动向敌人进攻。
在民主讨论过程中，江西省行委书记李文林、红三军团政治部主任袁国平等坚持认为不打南昌、会师武汉，违背了中央精神，断送中国革命的前途，诱敌深入是保守主义，把敌人引入根据地，人民会遭殃。等认为，当前敌人数倍于我，气势汹汹杀来，只有避其锋芒，撒开两手，诱敌深入，才能置敌于死地，造成有利于我而不利于敌的态势，以便我军集中最大的优势兵力各个歼灭敌人，取得战争的胜利。在耐心说服、积极引导下，大家畅所欲言，广泛争议，民主讨论，开始不太同意诱敌深入的也转变了看法，周以栗也同意了。后来回忆说：“为了消灭敌人，必须反对地方主义，在政治上以朱毛为旗帜，集中统一红军，一、三军团不再分开。我这一票在当时是起了相当作用的一票，站在哪一方面，哪一方面就占优势。”参加过李立三5月在上海主持召开的全国苏维埃区域代表大会和红军代表会议的滕代远也同意了的主张，少数服从多数，“诱敌深入”的战略方针最终得以通过。
三、同志贯彻民主集中制原则的领导艺术
纵观罗坊会议，参加会议的人主要有总前委书记，方面军总司令，长江局代表周以栗，方面军政治部主任杨岳彬，红三军团总指挥、政治委员滕代远、政治部主任袁国平，红四军军长、政治委员，江西省行委书记李文林、宣传部长陈正人，江西省苏维埃政府主席曾山等。会上有人旗帜鲜明赞同观点，也有人拍桌子反对观点，有人不吭气。更何况分歧的对立面是当时党内的一种错误倾向，有中央的精神依据，又有一定的群众基础。在这样复杂的情况下，如何运用民主集中制原则，争取大多数人的支持，达成在民主基础上的集中统一，是一大考验。研究这一会议过程，不难发现，将原则性、灵活性和策略性相结合，艺术地贯彻民主集中制原则，归结起来，其表现有四点：
一是以理服人，积极引导。主张进攻南昌、九江的同志，除了组织上执行中央指示外，自身也带有“左”倾思潮，而这种“左”倾思潮又来自于对主客观形势的错误估量，同它的形成一样，它的纠正也需要一个过程；况且在1930年9月中旬至10中旬之间，党中央对此还没有作出纠正，军对红一方面军的大规模“围剿"形式还不十分明朗。因此，这些同志是很难认识到自己的意见是错误的。在这种情况下，没有急于求成，将自己的决定强加于人，而是耐心等待，积极引导。他一方面广泛地开展谈话，说明不宜进攻南昌、九江的道理，另一方面组织与会者反复分析形势和进攻与退却的利弊。这两个方面起到了两个作用：一是启发同志们正确认识形势，从形势的角度去认识应采取的正确方针；二是等待敌人大规模“围剿”迹象明朗，使同志们认识到敌情的严重性，自觉放弃错误意见，接受正确意见。
二是坚持原则，适当妥协。当时分歧的焦点表现在打与不打南昌，而主张打的同志以执行党中央命令为由，坚持己见。对此，以不说不打为妥协，以拖住不打坚持原则。这在罗坊会议决议形成中体现得很明显。当时，有些同志批评不执行李立三中央的指示，故罗坊会议决议文的措辞就显得很微妙，似乎有李立三中央的一些“左”倾言词，但又有改动，明显在批评李立三中央的一些错误，阐述正确的路线、任务，言词又并不刺眼。
三是分歧问题，适时提出。诱敌深入方针，不仅与当时中央的军事战略相违背，而且也与当时人们的观念格格不入，如果一下子端出来，不仅难于被人接受，而且对立会更严重。并没有急于端出“诱敌深入”这四个字，而是以苏区反“围剿”更有利的道理，引导大家认识战略退却的必要性和重要性。在lO月26日形成罗坊会议决议时，也没有强调写进“诱敌深入”，而只是作实际的工作布置，直到10月30日敌人已逼近高安、上高、袁州，红一、红三军团若不退入苏区，就必在袁水流域贸然就敌时，总前委才在小范围会议上通过诱敌深入的决定。
四是抓住关键，迎刃而解。当时，中央政治局长江局派到方面军的代表周以栗，是个举足轻重的人物。他开始时不赞成的意见，耐心地做他的工作，终于取得他的支持，再以他的特殊身份的影响力，去做红三军团总指挥的工作，又由在红三军团的影响力，去做其他同志的工作，这样，整个问题也就解决了。后来回忆说，“作为三军团军团长的坚决执行了总前委决定，坚持了在民主基础上的高度集中，下级服从上级，指出军人以服从命令为天职，有意见保留，或到江东去讨论，但不能妨碍行动，更不能一、三军团分家”。11月5日，红三军团全体将士浩浩荡荡地渡过了赣江，投入到实施“诱敌深入”的伟大战略方针中去，为实现第一次反“围剿”战役的胜利起到了中流砥柱的作用。
参考文献：
民主集中制原则篇3
敬爱的党组织:
每一个政党都要采取一定在形式把它的成员组织起来，以完成政党的历史使命和各个时期的具体目标与任务，这就形成了政党的组织原则。中国共产党的组织原则是民主集中制，这既是党的根本组织原则和领导制度，也是群众路线在党的生活中的运用。
民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，是我们党科学性的体现，已被历史和现实证明，是科学合理的、有效的制度。而历史的经验同样证明如果共产党不坚持民主集中制原则，它必定会走许多弯路，更严重地说，可能会导致一个政权的倒塌，一个政党的兴衰成败。我们的“老大哥”苏联的惨痛教训可谓是前车之鉴。列宁领导期间，苏联共产党坚持贯彻民主集中制原则，苏联在列宁的领导下稳步前进，即使被帝国主义的围追堵截，沙俄灭亡后的百废待兴下，苏联的综合国力还是稳步前进，全国人民万众一心，既赢得了苏联第一次卫国战争的胜利；斯大林领导期间，苏联共产党在民主集中制的贯彻执行中就打了折扣，坚持集中制，但抛弃了民主制。全国上下唯斯大林是瞻，个人崇拜在全国蔓延。虽然这个时期苏联也取得了巨大成就，但我们不得不承认，苏联也走了许多弯路，“大清洗运动”，高度集中的经济发展模式等等，都为苏联的解体植入祸根。虽然苏联后几任的领导人做过诸多改革，但直至苏联最后一任总统———戈尔巴乔夫，仍然没能把党的根本组织原则改正过来。戈尔巴乔夫在其任上大力推行民主制，而放松集中制的建设，最后苏联在戈尔巴乔夫的民主下走向走崩瓦解。
在我国的党史上也存在民主集中制问题上的失败教训，在新民主主义革命初期，陈独秀、王明、张国焘在推行错误路线的同时，都是违反党的民主集中制原则的。他们在党内大搞封建家长制、个人**，给中国革命带来了严重的损失。从遵义会议到新中国成立的最初几年，党中央和毛泽东同志认真总结历史的经验教训，较好地支持民主集中制原则，保证了新民主主义革命和社会主义革命的胜利。但从20世纪50年代末期起，党的民主集中制遭到严重破坏，使党和国家陷入巨大灾难中。党的十届三中全会以来，中国共产党又花大力气正本清源，拨乱反正，在恢复和建立健全民主集中制方面做了大量工作，使党内政治生活日益正常，为不断开创社会主义现代化新局面提供了组织上的保证。
诸多历史经验教训告诉我们必须全面坚持民主集中制原则不动摇，它关系我们党的生死存亡，关系我们党在中国的执政地位的巩固，因此民主集中制原则是我们必须得毫无折扣地执行的重要原则。
民主集中制原则篇4
关键词：民主集中制；十六大；盂什雏克；布尔什维克
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1007―5194(2010)06―0041―05
民主集中制是党的组织原则和根本领导制度，在党的建设中具有举足轻重的地位，因此一直受到学术界的关注。十六大以来，学界在民主集中制研究方面取得了诸多成果，本文拟对其中重要问题进行综述，由此推动研究的进一步深入。
一、民主集中制的形成与发展
关于民主集中制的起源，学界的分歧主要集中在马克思、恩格斯是否将民主集中制作为无产阶级政党的组织原则。尉松明认为马克思、恩格斯尽管没有明确使用“民主集中制”概念，但已初步提出了民主集中制原则的基本思想。辛向阳认为在总结巴黎公社的经验教训过程中，马克思、恩格斯还“丰富和完善”了他们提出的民主集中制思想。但是多数学者认为民主集中制源自俄国革命。马克思、恩格斯并没有民主集中制思想，将民主集中制思想说成源于马克思、恩格斯是“苏共马列研究院的专家们，把马克思、恩格斯所谈的无产阶级政党内部的民主制同列宁的民主集中制混为一谈了。”是“把后人的理解附加在马克思头上”。
在民主集中制原则形成于俄国革命实践的诸多细节问题上，学界的意见并不统一。首先关于民主集中制概念的首创者问题。传统观点认为列宁是提出“民主集中制”的第一人。至于具体时间，多数人认为是1905年12月，即列宁在主持召开的布尔什维克塔墨尔福斯代表会议通过的《党的改组》决议中，提出了民主集中制概念。但也有人认为是1906年3月，即列宁在《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略提纲》中提出了民主集中制概念。管怀伦认为，孟什维克才是民主集中制概念的首创者。具体时间为1905年11月20日召开的孟什维克第二次代表会议，1915年12月召开的塔墨尔福斯代表大会(主要代表是布尔什维克代表，但包括一名孟什维克的正式代表)确认了孟什维克的提议。1906年4月召开了俄国社会民主工党第四次(统一)代表大会，将“民主集中制”载入，成为统一起来的俄国社会民主工党一致公认的组织原则。
其次，管怀伦认为在民主集中制原则发展过程中，曾经有两个版本的民主集中制。即孟什维克的民主集中制和布尔什维克的民主集中制。前者的主要内容是选举制、任期制、报告制、撤换制和权力分配制。后者的内容包括选举制度，强调党的委员会的核心地位，加强和巩固中央委员会的领导地位。后来，随着布尔什维克领导的俄国革命的胜利，布尔什维克版本的民主集中制成了“深刻影响世界历史进程”的民主集中制版本。
再次，列宁的民主集中制思想是否经历了从“集中制”到“民主集中制”的转变过程。一些学者认为列宁在1899年《我们的当前任务》一文中，首次提出“集中制”的概念和思想，认为应该建立一个“统一的因而也是集中制的党”。1904年的《进一步，退两步》也强调党“需要尽可能的集中”。但是列宁的主张遭到党内外的批评和质疑，“正是在对民主和集中的各种辩论和斗争中，列宁吸收了党内外的各种意见，最终确立了无产阶级政党的民主集中制原则。””。但是也有学者否定列宁的建党原则曾经历从“集中制”到“民主集中制”的转变，因为“列宁的民主集中制思想是一贯的，只是根据不同的历史条件，在民主与集中两个层面而强调的重点不同罢了。”
多数学者认为列宁的民主集中制思想经历了一个不断完善和理论升华的过程。张荣臣认为俄国社会民主工党“四大”将民主集中制原则写进时，“列宁和党只是提出了这一原则，并没有具体系统阐述它的内容。”直到1918年3月，在《民主集中制与无政府主义思想根本对立的》一文中，列宁才从组织原则角度阐述了民主集中制的基本含义。1919年共产国际成立后，又才具体规定了民主集中制的基本原则并对民主集中制做了进一步的解释。
二、民主集中制的实质
事物的实质，就是事物的本质规定性。民主集中制的实质，是民主集中制研究中争论最多的一个问题。学界原本有四种观点：第一种观点认为民主集中制的实质是集中制。第二种观点认为民主集中制的实质是集中制与民主制的结合。第三种观点认为民主集中制的实质是民主制。第四种观点认为民主集中制的实质是少数服从多数。
近年来，学界仍在继续深入探讨民主集中制的实质问题，并提出了一些新看法。刘松山认为学界之所以在民主集中制实质问题上有争论，是因为在不同的“系统”或者“语境”中，民主集中制有不同的实质：在同一系统中，民主集中制的实质就是民主制。但是在不同系统中，民主集中制的“民主”与“集中”的关系就具有很大的不确定性，导致我们很难清楚地认知民主集中制的实质。许耀桐认为必须从发展的角度看待民主集中制的实质。他认为列宁的民主集中制实际上是从民主制和集中制派生出来的，是民主制和集中制的结合。在革命斗争时期，集中制起决定作用，因此民主集中制的实质只能是集中制。当革命胜利以后，它是一种其中的民主制大于其中的集中制并将最终完全复归于民主制的形态。因此，民主集中制的实质必须归于民主制，必然是民主制。
肖典和根据列宁对民主集中制的论述，认为民主集中制的内涵主要包括党必须成为集中统一的党。党必须实行广泛的定期的自下而上的选举制度。党内要实行少数服从多数，但又必须保障少数人的权利。每个党组织有一定的自治权，对于地方性问题，有自由的决定之权利。党的代表大会、代表会议以及党的领导机关的公开会议要成为一种制度等。由于上述内容绝大多数涉及政治民主，因此他认为民主集中制的实质是用政治上的充分民主实现组织上的内在集中和外在统一。
张慕良认为民主集中制的实质是管理。他认为，政党和国家一样，在成立之时必须确定要采取什么样的政体，即政治体制。必须确定国家要采取什么样的结构形式，即组织制度。俄国社会民主工党成立之时，党内一致同意采取民主制作为政治体制。但是在确定组织制度时，列宁主张采取集权型的结构形式，而犹太工人组织和孟什维克则主张采取分权的结构形式。具体而言，列宁主张的两种管理制度是民主制和集中制，用来管理党的政治组织体制就是民主集中制。犹太工人组织主张的两种管理制度是民主制和联邦制，用来管理党的政治组织体制就是民主联邦制。孟什维克主张的两种管理制度是民主制和自治制，用来管理党的政治组织体制就是民主自治制。因此，民主集中制的实质就是管理，是通过民主制和集中制这两种管理制度对党进行管理 的政治组织体制，是对党的上级机关和下级机关进行有效管理的根本制度。
张涛认为作为党的组织原则的民主集中制，其实质是决策须民主，执行须集中，是民主基础上的决策，集中基础上的执行。因为列宁的民主集中制是集中制和民主制相结合，其内容包括集中制和民主制两方面。民主集中制是通过集中制和民主制的分别实行而得到实现的。因为民主和集中是履行无产阶级政党组织系统职能最合适的途径。作为一个政党的组织系统，它需要为执政提供具备体制性质的组织结构，这个组织结构应该可以履行两种职能：一是动员支持，二是执行政策。动员支持要依靠民主制度实现对共同目标的认同，实现正确的决策。而执行政策，则要依靠集中，或者说组织的水平，通过建构结构分化的层级组织，通过个人服从组织，绝对服从党代表大会的原则，实现一致行动的能力。
三、民主、集中之间的关系
在贯彻执行民主集中制原则的过程中，正确理解和处理民主、集中之间的关系具有十分重要的意义。因此在民主集中制研究中，民主与集中的关系一直被学界关注，传统观点认为民主与集中是辩证的统一。近年来，学界在民主与集中的关系上提出了一些新看法、新观点。
首先，针对民主、集中互为条件的观点，有学者提出，没有民主，就没有集中。没有集中，也就没有民主的认知是有严格的语境限制的。突破了特定的限制，此说就难以成立。比如，具有几千年封建历史的旧中国，从未出现过民主，但却始终存在着集中制，专制的集中制。而美国不实行集中制而实行联邦制，但它却有民主制。同时，从概念上看，民主属于权力归属问题，即权力属于多数人。与其相对立的是一个人的统治或少数人的统治。集中指的是权力的结构问题，即权力如何分布的问题，与集中相对立的足分散。从概念上看民主与集中也不属于同一层面。根本就无所谓对立统一、互为条件关系。从政党实际活动角度，民主与集中也不处于同一层面，两者之“辩证”关系仍然难以成立。具体而言，在党内关系层面，民主是其最本质的属性和要求，其对置面是意志的专断和可能出现的专权。在党内结构层面，集中是基本要求，其对置面是分散主义或无政府主义。在政党活动层面，行动一致是最根本的要求，其对置面是各自为政、各行其是。
其次，从民主集中制的本意来看，将民主集中制视为民主和集中的有机集合、对立统一的看法貌似有理，实则根本不对。因为民主集中制在俄文的原意是“民主的集中制”，只是在翻译成中文时变成了“民主集中制”。其内涵根本不是“民主(制)”和“集中(制)”。从“民主的集中制”的“内在结构”看，它是由“民主的”这一属性与“集中(制)”这一实体构成的。就是说，“民主的”与“集中(制)”的关系既不是两个实体的关系，也不是一个实体的两个“侧面”的关系，而是“属性”与“实体”的关系。因此，根本就不能从对立统一的角度理解民主与集中的关系。
再次，近年来，随着党内民主建设逐渐受到关注，一些学者开始关注党内民主与民主集中制的关系。王春英认为，尽管党内民主和民主集中制隶属不同的概念范畴，但二者关系紧密：党内民主是民主集中制的政治前提和基础，决定和指导着民主集中制的方向。而民主集中制则是作为政治原则的党内民主在组织原则和组织制度上的体现和保证。武三中认为，党内民主与民主集中制既有区别也有联系。其区别表现在：党内民主与民主集中制是两种性质不同的范畴。党内民主表明党的民主性质，属于政治范畴。民主集中制是组织原则，属于组织范畴。民主属于政治上层建筑，是由社会生产关系和经济关系决定的。民主集中制是组织原则，是由政治任务和政治原则决定的，并为政治任务和政治原则服务的。党内民主与民主集中制的联系表现在：党内民主是民主集中制的政治基础和政治前提。民主集中制是党内民主在组织原则上的体现和根本保证。
四、民主集中制在实践中发生变异的原因及解决路径
作为党的组织原则和领导制度，无论将民主集中制理解为“民主的集中制”还是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，我们都发现民主集中制原则在贯彻中发生了一些变异。王建社发现，民主集中制在贯彻过程中存在着程序型民主、利益型民主、代言型民主、无能型民主等四种“民主虚泛”现象”。而苗佳瑛则认为民主集中制在贯彻过程中存在一些潜规则，包括“让我负责，就要由我说了算”。“说你行，你就行，不行也行”。选举中“名义上的提名，实际上的指定”等”，
至于民主集中制执行过程中为何发生变异，特别是为何出现民主集中制向权力集中制转变的现象，学界主要从以下几个方面进行原因分析：
首先，理论本身的原因。对于民主集中制实践过程中发生的变异，一般认为是因为执行者违背了民主集中制原则，而不是民主集中制原则本身的问题。但是汤闽轩却认为，实践可能会在短时间偏离理论，但不会总是偏离指导它的理论“’。因此我们应该思考理论本身存在的问题。王新喜认为，民主集中制发生变异，甚至异化为权力集中制的理论根源包括如下原因：民主与的理论存在严重缺陷，导致在实践中严重地侵害了人民群众的民利，破坏了社会主义民主政治建设。在民主集中制的理论中，割裂了民主与集中的整体联系，用集中指导民主、代替民主，而民主只是对集中合法性的认可，这就为民主集中制异化为权力集中制提供了理论依据。
其次，制度方面的原因。很多学者将制度视为变异的根本原因。林尚立认为在中国共产党执政以后，民主集中制没有真正起到应有的效用，主要是民主集中制原则没有及时从党的纪律性的民主集中制转化为制度性的民主集中制，从党组织的民主集中制转向国家制度的民主集中制。而这种制度转化之所以不成功，则是“由于实际的努力仅仅聚焦在民主与集中在组织和行动层面上的辩证统一，而使最后的结构只能在原则上解决问题，不能在制度上解决问题。”因此民主集中制的政治产品仅有基本原则和政治生活形态。这两个缺乏必要操作机制和制度建构的政治产品显然难以发挥实质性的效用。而王新喜则认为“议行合一”制度对民主集中制异化为权力集中制起到了决定性的作用。因为从逻辑上分析，“议行合一”与民主集中制是悖论，前者的趋势是权力集中，后者的本质是民主，民主天然地反对权力集中。
再次，思想观念方面的原因。受传统社会的影响以及整个国家民主政治生活发展不健全、不成熟的影响，导致党员干部民主意识和民主习惯匮乏，民主集中制的执行主体缺乏内在的积极性和主动性。同时，“官本位”思想也在左右着一些党员干部。他们在执行民主集中制时喜欢“群众民主，领导集中”，在重大问题决策时，总想一个人说了算。惟恐一旦民主，就没有了权威，自己就不像一个官。
针对民主集中制原则在实践中存在的问题，很多学者都提出了自己的解决思路，归纳起来主要内 容包括如下：首先，扩大党内民主，用民主平衡权力。王建社认为坚持和完善民主集中制，关键在于扩大党内民主，以民主平衡权力。其次，用制度方法来实施和发展民主集中制。对于民主集中制来说，制度方法是指要分析某一事物或某一行为的制度性质。要掌握事物真相，从实际出发，以事实为依据进行分析推断。要由党的权力机关或授权党的一定机构作出制度上的判断。要在此基础上建立、调整或改革创新民主集中制的制度规则。再次，加强民主集中制的机制建设。裴泽庆从党内决策的角度提出民主集中制要有效运行，必须不断优化党代表大会、全委会或常委会、书记及副书记等三个层级的决策集体的产生方式。必须为少数服从多数提供技术保障，即细化多数规则，规范决策程序。同时在协商民主的基础上，保护少数人的合法权利。复次，加强监督、特别是对“一把手”的监督。制定有利于班子成员发扬民主、行使权利的制度安排，适度分权、合理分权，防止权力过分集中。最后，以“责任制”来保证党组织在民主集中制方面的贯彻。景亚新认为，在党规党纪中，应该明确规定党组织的领导者不按民主集中制原则办事，独断专行，应受到什么样的处分。只有在责任制上下工夫，才能真正见成效。
五、简单的评述
民主集中制原则篇5
1997年，***同志在十五大报告中深刻阐述了在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下坚持和健全民主集中制的必要性和重要性，提出了完善和发展民主集中制的四项要求，即：要进一步发扬民主，保障党员的民主权利，疏通和拓宽党内民主渠道，充分发挥全党的积极性和创造性；要维护中央权威，在思想上、政治上同中央保持一致，保证党的路线和中央决策顺利贯彻执行；要完善党的代表大会制度，健全各级党委集体领导和个人分工负责相结合的制度，更好地发挥地方党委在同级各种组织中的核心领导作用。民主集中制在高度民主的基础上实行高度集中的制度，民主是集中指导下的民主，在集中的前提下发扬民主，所以民主集中制的重点在集中制。是无产阶级政党、社会主义国家机关和人民团体的根本的组织原则。它规定了领导和群众、上级和下级、部分和整体、组织和个人的正确关系，是胜利推进革命和建设事业的重要保证。
无产阶级政党和社会主义国家机构的根本组织原则和领导制度，它的基本含义是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。在民主集中制中，民主与集中是辩证统一的关系，民主是集中的前提和基础，集中是民主的指导和结果。对无产阶级政党来说，民主集中制既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的具体运用。坚持民主集中制的基本要求与目标，就是要在党内努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展。对我国社会主义国家机构来说，民主集中制主要表现为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政、审判、检察机关都由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督；中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导和国家法制统一的前提下，充分发挥地方积极性和主动性的原则。在新的历史条件下坚持和完善民主集中制是党和国家生活的内在要求，坚持民主集中制，必须把坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事、尊重客观规律有机统一起来，进一步完善党和国家的领导制度和工作制度，防止和克服违反民主集中制原则的个人独断专行和软弱涣散现象。 历史和现实表明，我们党不仅长期坚持了民主集中制原则，而且以马克思主义与时俱进的精神，创造性地发展了民主集中制的理论和实践，运用民主集中制原则制定了正确规范党的政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度，形成了我们党在组织建设上的鲜明特征和强大优势。在新中国成立、党在全国执政以后，又通过宪法把这种科学合理的制度运用于国家政权建设，在国家机构中实行民主集中制原则，形成了有中国特色的社会主义政治制度。
民主集中制原则篇6
敬爱的党组织:
每一个政党都要采取一定在形式把它的成员组织起来,以完成政党的历史使命和各个时期的具体目标与任务,这就形成了政党的组织原则。中国共产党的组织原则是民主集中制,这既是党的根本组织原则和领导制度,也是群众路线在党的生活中的运用。
民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合,是我们党科学性的体现,已被历史和现实证明,是科学合理的、有效的制度。而历史的经验同样证明如果中国共产党不坚持民主集中制原则,它必定会走许多弯路,更严重地说,可能会导致一个政权的倒塌,一个政党的兴衰成败。我们的“老大哥”苏联的惨痛教训可谓是前车之鉴。列宁领导期间,苏联坚持贯彻民主集中制原则,苏联在列宁的领导下稳步前进,即使被帝国主义的围追堵截,沙俄灭亡后的百废待兴下,苏联的综合国力还是稳步前进,全国人民万众一心,既赢得了苏联第一次卫国战争的胜利;斯大林领导期间,苏联在民主集中制的贯彻执行中就打了折扣,抛弃了民主制。全国上下唯斯大林是瞻,个人崇拜在全国蔓延。虽然这个时期苏联也取得了巨大成就,但我们不得不承认,苏联也走了许多弯路,“大清洗运动”,高度集中的经济发展模式等等,都为苏联的解体植入祸根。虽然苏联后几任的领导人做过诸多改革,但直至苏联最后一任总统———戈尔巴乔夫,仍然没能把党的根本组织原则改正过来。戈尔巴乔夫在其任上大力推行民主制,而放松集中制的建设,最后苏联在戈尔巴乔夫的民主下走向走崩瓦解。
在我国的党史上也存在民主集中制问题上的失败教训,在新民主主义革命初期,陈独秀、王明、在推行错误路线的同时,都是违的民主集中制原则的。他们在党内大搞封建家长制、个人专制,给中国革命带来了严重的损失。从遵义会议到新中国成立的最初几年,党中央和同志认真总结历史的经验教训,较好地支持民主集中制原则,保证了新民主主义革命和社会主义革命的胜利。但从20世纪50年代末期起,党的民主集中制遭到严重破坏,使党和国家陷入巨大灾难中。党的十届在三中全会以来,中国共产党又花大力气正本清源,拨乱反正,在恢复和建立健全民主集中制方面做了大量工作,使党内政治生活日益正常,为不断开创社会主义现代化新局面提供了组织上的保证。
诸多历史经验教训告诉我们必须全面坚持民主集中制原则不动摇,它关系我们党的生死存亡,关系我们党在中国的执政地位的巩固,因此民主集中制原则是我们必须得毫无折扣地执行的重要原则。
民主集中制原则篇7
国有企业贯彻执行民主集中制的探讨民主集中制是党和国家的根本组织和领导制度。在社会主义市场经济体制的新形势下，认真贯彻执行民主集中制的组织原则，对于国有企业来说，更具有特殊的意义。笔者认为，当前国有企业贯彻执行民主集中制，需要强化以下四个方面：
一是统一思想，提高对企业实行民主集中制重要性的认识。江泽民同志把坚持党的民主集中制概括为“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”。这四句话，体现了民主集中制原则的基本精神和基本原则，是我们党民主集中制理论和实践的一个新发展。贯彻执行民主集中制的好与差，在一定程度上取决于领导者的思想认识水平。实践表明，国有企业的领导者对坚持和健全民主集中制的重要性认识程度越高，贯彻执行民主集中制的自觉性就越高，企业就能更好地发展。虽然企业法规定企业实行总经理（厂长）负责制，但在领导制度、组织制度方面必须贯彻民主集中制的原则。集体领导是党委领导在组织上的最高原则。重大问题由集体讨论和决定，是民主集中制原则在党委领导活动中的重要体现。政务会、办公会、党政联席会等，都是为经营者集团裁定的科学民主决策程序。重大问题的决策，虽然不像党委会那样采取少数服从多数的表决方式，但应防止个人说了算。领导班子成员都要明确，凡属有关政策的大事和关系全局的“三重一大”问题，一定要经过充分酝酿，民主讨论，最后由会议集体研究决定，达到科学民主决策，避免决策的失误。那种把贯彻民主集中制原则与实行总经理（厂长）负责制对立的看法，不论从理论上，还是实践上，都是不对的、有害的。
二是加强制度建设。这是贯彻执行民主集中制的根本保证。企业要贯彻执行好民主集中制，干部素质再好，离开健全的制度、规范也是不行的。一要坚持和完善集体领导与个人分工负责相结合的管理制度。总经理（厂长）负责制决不是总经理（厂长）一人说了算，而是泛指企业经营者集团。要维护和巩固总经理（厂长）负责制，贯彻落实好民主集中制的原则，必须用制度明确企业重大问题集体讨论决策的方式。集体决策一般通过办公会、政务会、党政联席会、党委会和职工代表大会等方式进行。二要建立党委参与企业重大问题决策的制度。在国有企业中，党委依然处于管理工作的“核心”地位。党的十六大明确指出，企业党组织要参与企业重大问题的决策，这就为企业党委在参与重大问题的决策过程中，如何发挥政治核心作用指明了方向。实践证明：光有总经理（厂长）欢迎参与、党委书记主动参与的愿望还不够，必须靠制度明确参与的内容和途径。因此我们要拟定党委参与重大问题决策的具体内容，完善党委成员参加厂务会议和党政联席会的制度。三要切实健全和完善企业决策的各项程序，使决策程序化。一是严格按照“三重一大”的要求，规范决策具体内容，明确哪些重大问题，应提交哪些会议集体讨论决定。二是规范议题的确定方式。明确规定哪方面工作范围内的重大问题，由谁提出，向谁提出，避免某个领导随意提出问题和确定议题。对确定的议题要预告与会人员，防止会上仓促表态，影响决策质量。四是要充分进行民主协商和讨论。涉及重大问题，在党政联席会议和行政会议上、领导班子成员要逐个表态，集中正确的意见；在党委会上，严格按照少数服从多数的原则进行表决。五是总经理（厂长）、书记在重大问题决策上，实行事先沟通的办法，不能达成一致意见的决不拿到会议上讨论、决定。
三是提高企业领导班子的整体素质。民主集中制的贯彻执行是受环境条件等若干因素制约的，其中一个重要因素就是领导干部的自身素质问题。班子成员素质好、党性强、原则性强、有全局观念、民主意识好、群众观念强，执行民主集中制的自觉性就高，反之则会出现遇事不讲原则，习惯个人说了算，把集体领导当陪衬，把集体讨论当形式等错误行为。这就要求每个领导班子成员，都要加强自身的党性修养和锻炼，做到眼界宽阔、胸襟坦荡、光明磊落、严己宽人，特别要摆正个人在领导集体和党内生活中的位置，正确认识自己，正确对待同志，正确对待组织，正确对待群众。因此，注意提高领导者素质是贯彻民主集中制原则的基础条件。
民主集中制原则篇8
民主集中制是党和国家的根本组织和领导制度。在社会主义市场经济体制的新形势下,认真贯彻执行民主集中制的组织原则,对于国有企业来说,更具有特殊的意义。笔者认为,当前国有企业贯彻执行民主集中制,需要强化以下四个方面:
一是统一思想,提高对企业实行民主集中制重要性的认识。江泽民同志把坚持党的民主集中制概括为“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”。这四句话,体现了民主集中制原则的基本精神和基本原则,是我们党民主集中制理论和实践的一个新发展。贯彻执行民主集中制的好与差,在一定程度上取决于领导者的思想认识水平。实践表明,国有企业的领导者对坚持和健全民主集中制的重要性认识程度越高,贯彻执行民主集中制的自觉性就越高,企业就能更好地发展。虽然企业法规定企业实行总经理(厂长)负责制,但在领导制度、组织制度方面必须贯彻民主集中制的原则。集体领导是党委领导在组织上的最高原则。重大问题由集体讨论和决定,是民主集中制原则在党委领导活动中的重要体现。政务会、办公会、党政联席会等,都是为经营者集团裁定的科学民主决策程序。重大问题的决策,虽然不像党委会那样采取少数服从多数的表决方式,但应防止个人说了算。领导班子成员都要明确,凡属有关政策的大事和关系全局的“三重一大”问题,一定要经过充分酝酿,民主讨论,最后由会议集体研究决定,达到科学民主决策,避免决策的失误。那种把贯彻民主集中制原则与实行总经理(厂长)负责制对立的看法,不论从理论上,还是实践上,都是不对的、有害的。
二是加强制度建设。这是贯彻执行民主集中制的根本保证。企业要贯彻执行好民主集中制,干部素质再好,离开健全的制度、规范也是不行的。一要坚持和完善集体领导与个人分工负责相结合的管理制度。总经理(厂长)负责制决不是总经理(厂长)一人说了算,而是泛指企业经营者集团。要维护和巩固总经理(厂长)负责制,贯彻落实好民主集中制的原则,必须用制度明确企业重大问题集体讨论决策的方式。集体决策一般通过办公会、政务会、党政联席会、党委会和职工代表大会等方式进行。二要建立党委参与企业重大问题决策的制度。在国有企业中,党委依然处于管理工作的“核心”地位。党的十六大明确指出,企业党组织要参与企业重大问题的决策,这就为企业党委在参与重大问题的决策过程中,如何发挥政治核心作用指明了方向。实践证明:光有总经理(厂长)欢迎参与、党委书记主动参与的愿望还不够,必须靠制度明确参与的内容和途径。因此我们要拟定党委参与重大问题决策的具体内容,完善党委成员参加厂务会议和党政联席会的制度。三要切实健全和完善企业决策的各项程序,使决策程序化。一是严格按照“三重一大”的要求,规范决策具体内容,明确哪些重大问题,应提交哪些会议集体讨论决定。二是规范议题的确定方式。明确规定哪方面工作范围内的重大问题,由谁提出,向谁提出,避免某个领导随意提出问题和确定议题。对确定的议题要预告与会人员,防止会上仓促表态,影响决策质量。四是要充分进行民主协商和讨论。涉及重大问题,在党政联席会议和行政会议上、领导班子成员要逐个表态,集中正确的意见;在党委会上,严格按照少数服从多数的原则进行表决。五是总经理(厂长)、书记在重大问题决策上,实行事先沟通的办法,不能达成一致意见的决不拿到会议上讨论、决定。
三是提高企业领导班子的整体素质。民主集中制的贯彻执行是受环境条件等若干因素制约的,其中一个重要因素就是领导干部的自身素质问题。班子成员素质好、党性强、原则性强、有全局观念、民主意识好、群众观念强,执行民主集中制的自觉性就高,反之则会出现遇事不讲原则,习惯个人说了算,把集体领导当陪衬,把集体讨论当形式等错误行为。这就要求每个领导班子成员,都要加强自身的党性修养和锻炼,做到眼界宽阔、胸襟坦荡、光明磊落、严己宽人,特别要摆正个人在领导集体和党内生活中的位置,正确认识自己,正确对待同志,正确对待组织,正确对待群众。因此,注意提高领导者素质是贯彻民主集中制原则的基础条件。
四是健全有效的监督制约机制。一要把群众监督、舆论监督、法律监督等各方面的监督结合起来,充分发挥职代会民主评议干部、民主生活会、纪检监察部门监督干部、组织部门考核干部的作用,形成强有力的监督体系。二要贯彻制度面前人人平等的原则,对民主集中制的各项制度贯彻中任何“犯规”现象都要依据制度和党纪予以批评教育和惩处。不允许出现任何违反民主集中制的“特殊人物”。三要切实保障党员监督权利的实现。在每年评议党员和领导干部贯彻执行民主集中制的到位情况工作中,做到评议不走过场,讲求实在效果,杜绝党员的监督“说了也白说”的现象,真正发挥党员监督的作用。四要开好民主生活会。开好一次高质量的民主生活会,既是贯彻民主集中制的重要环节,也是加强党的团结,提高领导干部分析问题、解决问题能力的重要途径。开好民主生活会,必须真正拿起批评与自我批评的武器,坚持真理,修正错误,接受组织、同志、群众的帮助和监督,真正做到讲真理不讲面子,讲原则不讲关系,讲党性不讲私情。开好民主生活会,还必须抓住政治这个核心,要敢于揭露矛盾,对问题要进行深入剖析和理性思考,避免虚与委蛇、以空对空的做法。党委书记和行政主要负责同志,要以身作则,带头讲真话、讲心里话,自我批评襟怀坦白、批评他人真心诚意。这样才会带出好的风气、创造出好的氛围,民主生活会才能开出高质量、收到好效果。
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