土地收支管理篇1
一、本实施意见所称的用于农业土地开发的土地出让金是指本区从土地出让金收入中按规定比例划出的专账管理的资金。
本区土地出让金用于农业土地开发的比例，按土地出让平均纯收益15％确定，其中30％资金由市集中使用，70％资金由区集中使用。
土地出让平均纯收益标准是指：根据《财政部、国土资源部关于印发〈用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法〉的通知》（财综[*]49号）中确定的本区地方人民政府出让土地取得的土地出让纯收益的平均值，具体标准为65元/平方米。
二、用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专项管理。区财政局应对农业土地开发资金实行专帐核算，按规定的标准和用途足额划缴及使用，不得截留、坐支和挪用，并实行社会公示制度。
三、调整现行政府预算收支科目，取消“基金预算收入科目”第85类“土地有偿使用收入”下的850101项“土地出让金”；增设850103项“用于农业土地开发的土地出让金”，反映从“土地出让金”财政专户中划入的用于农业土地开发的资金。
四、市房地资源管理局根据办理的土地出让合同和土地出让金缴纳情况，按月统计各区(县)已缴清土地出让金的土地出让面积送市财政局，市财政局根据土地出让面积、土地出让平均纯收益标准等，计算应从土地出让金划缴的农业土地开发资金，并于次月10日前分别划入市、区(县)级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账。
从土地出让金划缴的农业土地开发区级专项资金的计算公式为：土地出让面积（平方米）×65（元/平方米）×15％×70％。
五、本实施意见所称的农业土地开发主要包括：土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。
土地整理和复垦是指：按照土地利用总体规划和土地开发整理规划，有组织地对农村地区田、水、路、林及村庄进行综合整治；对在生产建设过程中挖损、塌陷、压占及污染破坏的土地和洪灾滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害毁损的土地进行复垦。
宜农未利用地的开发是指：在保护和改善生态环境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。
基本农田建设是指：采取相应措施对基本农田进行改造、改良和保护，促进基本农田综合生产能力提高和持续利用。具体包括：经国务院有关主管部门或者区以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地的建设；有良好的水利与水土保持设施的耕地建设；对中低产田的改造；蔬菜生产基地的建设；国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地的建设等。
改善农业生产条件的土地开发是指：为改善农业生产条件而独立进行的农田道路、电力通讯、水源、给排水等生产设施的建设。
六、市级专项资金50％用于宜农未利用地的开发，50％用于基本农田建设、改善农业生产条件的土地开发(主要指农业设施建设)；区级专项资金主要用于“农民向城镇集中”后的土地整理和复垦等。
七、财政部门负责农业土地开发专项资金的预算审批、下达、资金的拨付和资金的监督管理等工作；房地部门、农业部门负责项目预算的编报、汇总、项目实施的监督检查及竣工验收等项目管理工作。
八、区财政局会同有关部门每半年将用于农业土地开发的土地出让金收入、资金使用计划、支出情况上报市财政局、市房地局和市农委等部门。
九、区财政、房地会同审计等部门对用于农业土地开发的土地出让金的预算管理、支出范围等情况进行定期或不定期的监督检查。对于违反规定的，予以通报；对于违反专账管理的，督促其在7个工作日内予以纠正；对于违反支出范围的，除督促其在7个工作日内纠正外，应将超出本实施意见规定支出范围的资金收回专账；对挪用专账资金的，除追缴外，由相关部门追究有关人员责任。
十、对*年1月1日起缴入财政专户的土地出让金，按本实施意见规定提取用于农业土地开发的专项资金。
按区政府有关规定，*年已拨付给相关单位和部门的土地出让金中，属于应提取用于农业土地开发的土地出让金而未提取的，必须予以补提。补提用于农业土地开发的专项资金计算公式为：土地出让面积（平方米）×65（元/平方米）×15％，其中30％上缴市级专户，70％纳入区级专户。
本实施意见自*年1月1日起实行，由区农委、区财政局、区房地局负责解释。
土地收支管理篇2
我国在实施土地出让制度的十几年来，全国统一的土地出让金的管理制度一直处于空白，除《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号，以下简称《通知》）外，关于土地出让金管理的制度性规定相对较少，地方政府操作空间大，缺乏合理运用土地出让金的前瞻性，造成土地出让金使用的不合理。改进土地出让金管理制度和加强政府的土地收支管理，既是政府部门面临的重要课题，也是社会各界普遍关注的问题。
二、文献综述
土地出让金制度在实践中暴露的问题越来越多，学术界普遍认为存在着管理不规范、出让金流失严重以及支出不合理等问题。如李建功（2002）等学者认为土地使用者利用现有的土地政策，高进低出发土地财。在经济利益的驱动下，通过各种投机方式，造成国家土地收益的流失。学界还认为土地出让金的流失与地方政府管理不规范，维护地方政府利益以及地方竞争等因素有关［1］。其次，在土地出让金的支出方面，也存在着很多的问题，例如，一些地方政府以未来土地出让收入作担保，通过大量借贷进行城市建设，而用于农业土地开发的资金欠缴严重；有的地方政府挪用土地出让金，用于平衡财政预算。如何规范土地出让金的收支管理呢？江峰（2006）认为各级政府当期出让土地使用权获得的土地纯收益不得全部用于当期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）则提出，建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、建立土地出让金的分配体制、建立国有土地收益基金的设想是把土地出让金纳入到统一管理的模式，实现出让金的透明化管理［3］。研究资料表明，我国土地出让金收支管理制度还有很大的不足，有待更加系统的、全面的完善，土地出让金制度的设计仍有深入研究的空间。因此，完善土地出让金的收支管理制度，有效解决土地出让金收支管理中各个环节出现的问题，保障土地出让金各方的利益，才能确保国有土地出让金收支管理开发有序，出让有方，核算有据，分配有道。
三、土地出让金收支管理的基本情况
（一）土地出让金的含义
我国实行土地公有制，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地归国家所有”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即国务院第55号令）也规定，我国的土地归国家所有，有偿使用。即，在土地使用者向国家支付一定的土地出让金后，国家可以将土地使用权有偿转让给土地使用者。土地出让金是国家作为土地所有者向土地使用者收取的地租价格，是土地使用权的交易价格。在国务院办公厅出台的《通知》（［2006］100号）中，将土地出让金称为“国有土地使用权出让收入”，并将其定义为“政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。”［4］从性质上看，土地出让金的本质是地租，相当于土地出让年限内的所有地租收入的贴现值之和，是国家向土地使用者收取的使用土地的经济报酬，是国家财政的重要来源和组成部分。我国政府对土地使用权的最高年限进行了规定。其中居住用地最高年限70年；工业用地、教科文体用地和综合用地最高年限是50年；第三产业用地最高年限40年。
（二）我国土地出让金收支管理的情况
我国土地出让金收支管理是伴随着土地使用权制度的确立发展起来的。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费用和其他费用后，方可使用土地”［4］。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条对“支付出让金”做出规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照土地出让合同支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条对“以划拨方式取得土地使用权的房地产转让”做出规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人们政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权的出让金。并规定土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算”［4］。1990年，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即55号令）颁布，不仅规定土地征收的出让金管理，还规定将土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理。55号令将对土地使用制度的改革，从一般地收费收税调整为由市场配置土地资源、决定土地价值，从而进一步完善了土地使用权制度。55号令还对国有土地使用权出让和转让的各个环节、各项工作都做出了比较具体的规定，使我国的土地出让、转让工作以及出让金的征收工作都有了法律依据和保障。这标志着我国的土地出让金制度已基本形成。2006年底，土地出让收支实行“收支两条线”管理，收入全额缴入地方国库，支出则一律通过地方基金预算，从土地出让收入中列支。关于土地出让金的使用范围，国家也作了相关规定。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，政府土地收益使用范围主要用于城市建设和土地开发；《城市房地产管理法》则进一步明确为用于城市基础设施建设和土地开发。《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对土地出让使用范围做出明确规定，其使用范围包括：征地和拆迁补偿支出（包括土地补偿费、拆迁补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费）、土地开发支出（包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等）、支农支出、城市建设支出、其他支出［5］。
（三）各地土地出让金收支管理情况概览
1.上海。2008年，上海市出台了《上海市市级国有土地使用权出让收支预决算管理办法》、《关于规范本市国有土地使用权出让收支管理的意见》、《上海市土地储备成本认定暂行办法》，不断强化土地出让金收支管理。其主要措施有：建立土地储备、供应和出让收支相互衔接的管理体系，对土地使用权出让收支进行统筹平衡、综合协调；明确土地储备成本认定办法，明确土地储备项目预算及预算调整审核和项目决算核销等工作要求；建立定期报告预决算制度；规范土地出让收入缴库办法和专项基金（资金）的提取比例。2.四川。其主要做法是：加强部门协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度；严格执行征地“两公告，一登记”制度，不断改进征地补偿安置费的发放方式；切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。3.江西。江西省出台了《江西省国有土地使用权有偿使用收入征收管理进行办法实施细则》，规定：凡在我省境内有偿转让土地使用权的中华人民共和国境内外的部门、公司、企业、其他组织和个人，应按照标准缴纳土地出让金，由所在地的市、县财政部门统一征收管理，土地管理部门代收代缴。4.浙江衢州。浙江省衢州市通过对国土部门的土地出让金收支情况作了一个全面的审计过后，探索出适合本地的土地出让金征收管理新机制。（1）加强对规范征收的管理。衢州市首先在制度上明确国土部门、财政部门的不同工作职责，其次坚持“国土开票、银行代收、财政统管”的原则，构建起“国土征收、财政监管、政府所有、收支两线”的土地出让金征管新机制。在实际工作中，衢州市主要是围绕“两清（清理土地出让金收入过渡户，清理土地出让金专用票据）”、“两建（建立土地出让金收支专户制度，建立土地出让金专用票据领用、结报和核销管理制度）”、“三规范（规范土地出让金征收行为，规范土地出让金专用票据使用行为，规范土地招标、拍卖和挂牌出让行为）”目标，加强土地出让金的征收管理工作。（2）严格控制支出的成本。众所周知，土地出让金收支管理的环节不仅多，而且复杂，从土地征用、收购储备，到前期开发、组织出让，再到成本费用支拨等。一旦某个环节监管出现疏忽，就会影响到整个土地出让金的使用效益。因此，衢州市详细地制定了相应的规章制度，如建立征地费支付备用金制度和土地保证金直接退付办法。尤其是对土地征用成本费用、土地储备资金、土地出让金业务费收支以及征地费用保证金的支付、退付行为等进行全面的监管。通过对土地出让金收支活动的全程监管，有效地保证了土地出让金的使用效益。（本文来自于《重庆科技学院学报.社会科学版》杂志。《重庆科技学院学报.社会科学版》杂志简介详见.）
四、我国现行土地出让金收支管理制度存在的问题及成因
现在看来，《中华人民共和国土地管理法》和国务院第55号令的相关规定还是显得有点滞后和粗糙。面对审批权限、权属登记、土地作价、收益分配等具体问题，尚缺乏有针对性的规章制度。导致一些地方政府要么无所适从，要么自行其道。从2007年1月1日开始，土地出让金收支管理实行彻底的“收支两条线”。然而，各地并未严格实施，导致每年有大量的土地出让金收益流失。从征收结构上看，土地出让金不仅成为地方政府收入特别是地方政府性基金收入的主体，而且其增速远超其他经济指标的增速。在部分地区，土地出让金的增速甚至出现失控局面。政府为获取土地出让金对土地进行粗放式的开发导致诸多问题，如容易导致政府官员的寻租行为；征收的土地出让金不能及时缴入国库；造成土地出让金看不见的流失，这些问题的存在不利于经济社会的可持续发展。在支出结构上，土地出让金支出范围过大，支出结构要求模糊，预算编制和管理精细化程度不高；土地出让金支农不足，加剧了城乡二元结构的分化；在征地和拆迁补偿等方面存在者偏差，损害了失地农民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待进一步提高［6］。
上述问题的主要原因有：第一，对土地出让金征收管理的配套制度还不完善。当前虽然从中央到地方出台了不少加强土地出让金征收工作的法规、规章制度，但对如何及时足额征收和解缴则没有严格的管理和处理、处罚制度，缺乏强有力的约束力。第二，对征收的土地出让金还缺乏严格的监督管理。在一些地方，土地出让净收益未能按照规定的要求，被纳入到基金预算管理之中。由于土地要素的非完全市场化，使得地方政府在征地、供地的过程中居于主导地位，在这种情况下，如果对土地出让金的收支缺乏严格的监督管理，极易导致一些地方政府违法、违规出让土地，擅自减免土地出让金等现象的发生，从而导致土地出让金的大量流失。第三，土地出让金征收还缺乏统一规范的管理制度，征收环节衔接不紧密。按照国家有关规定，财政部门是土地出让金的征收管理部门，应负责国有土地使用权出让的政策制订、监督执行和收支管理；而国土部门则是具体征收部门，应严格执行财政部门制订的征管政策，负责按法律法规和出让合同将土地出让金及时足额征收到位。但在实际工作中，存在着国土部门集土地出让政策制订、地价评估、出让交易、权证管理、收入征收于一身，甚至连支出也一并管理的现象，导致欠缴和漏缴土地出让金现象十分严重［7］。
五、完善土地出让金收支管理制度的主要途径
第一，建立完善的土地出让金收支制度。我国的土地出让金收支管理制度在立法、程序、监督等方面本身还存在着很多缺陷，隐含着诸多方面的问题。尤其是缺乏统一完善的土地出让金收支管理制度，如地方政府对土地出让收益的片面追求，土地出让金在中央政府与地方政府、国家与农民以及政府代际之间的不合理分配关系，政府土地出让金的流失与管理失范等。当务之急，应该建立统一的土地出让金收支管理制度，认真总结各地在土地出让金收支管理的成功经验，大力推广“国土代征、财政监管、政府所有、收支两线”的土地出让金征管新机制，切实保障资金的使用效益，确保土地出让金在征收和使用过程中的合理与规范［8］。第二，严格执行土地出让金“收支两条线”的管理制度。按照规定，土地出让金必须足额缴入财政部门设立的“土地出让金财政专户”，不得设立“账外账”。各级财政部门应严格管理“土地出让金财政专户”，不得违反规定转移“土地出让金财政专户”的资金。同时，严格执行土地出让金专款专用制度，按照规定范围列支，不得挪作他用。第三，规范土地出让金的支出范围，确保出让金专款专用。要保证土地出让金专款专用，以严格的政策规定保证优先投入，做到公平公正，保证失地农民生活水平，妥善处理征地补偿，保障失地农民的权益。第四，明确土地出让金的范围。一是明确土地出让和行政划拨的范围。把土地出让金收支纳入财政预算范畴，使其不再成为地方政府任意支配的预算外财政。二是平衡各级地方政府的利益，避免“寅吃卯粮”。三是提高征地拆迁补偿，增大农民社会保障。将土地出让金首先要用于“三农”建设，避免“取之于农，用之于城”的现象［9］。第五，加强对土地出让金的监督管理。政府对建设用地实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。保证土地使用权出让的规范化和公开化，确保土地出让金征收与支出过程中的透明化，并接受司法监督、财务监督和社会监督。因而对出让的规划、计划、审批权限、程序、地价确定、土地出让金的收入、管理、分成办法等，应以法规形式予以规定显得十分必要［10］。完善土地出让金的收支管理还有很多工作要做。从某种角度看，对土地出让金收支管理的改革是一项庞大的系统工程，影响土地出让金收支管理的因素复杂，这些因素相互联系、相互作用，对土地出让金收支管理的任何一个方面的改革，都会影响到整个改革的效果。因此，对改革土地出让金收支管理的艰巨性要有充分的认识。当然，虽然改革任重道远，但是在转变政府职能，健全规章制度，完善土地市场，加强产权制度改革等方面还是大有可为的。
土地收支管理篇3
（九江学院，江西 九江 332005）
摘 要：目前，土地出让金在我国国民经济中的影响越来越大，一方面，地方放财政收入严重依赖土地出让收入，另一方面，地方财政土地出让金收支管理乱象丛生，从而影响房价居高不下，加剧社会矛盾，增加了社会运行的风险隐患。本文首先介绍了我国土地出让金管理中存在的问题，分析了其存在问题的原因，并针对我国的实际提出了改善建议。
关键词 ：土地出让金；出让金收支；预算管理；建议
中图分类号：F812.3文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）31-0062-02
收稿日期：2014-10-22
作者简介：汪付荣（1981-），汉族，女，湖北省枣阳市人，本科 九江学院会计学院讲师，硕士，研究方向：会计学 金融学。
2014年政府工作报告提出：“今年要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计。”8月中旬开始，审计署开展了全国性审计工作，对2008年至2013年土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行审计，至此土地出让金成为外界关注的焦点。
一、我国土地出让金管理现状及问题
1.土地出让金收入总量大，增长迅速。
国土资源部发布的2013年有关统计数据显示，2013年土地出让收入总金额达4.1万亿元，再次刷新历史纪录，同比增长44.6%，占到地方政府性基金收入的86%。这一比例在 2001年仅为16.6%。全国政协委员、审计署副审计长董大胜在2014年初接受《经济参考报》记者采访时说：“土地出让金这些年成为地方政府很重要的收入来源，几乎占到地方收入的一半左右。”土地出让金收入大幅增长，远高于同期地方财政收入的增长幅度，改变了地方政府公共收支体系，严重侵害了税收作为政府财政收入的主导地位。然而，土地属于不可再生的稀缺资源，地方政府这种“借地生财”的短期行为必然导致“寅吃卯粮”现象的出现。同时，由于外生因素影响以及自身周期的变动，土地市场行情波动较大，“借地生财”长期也难以为继。
2.土地出让金收支管理乱象多，造成国有资产流失。
按照2006年国务院通过的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（以下简称《通知》）规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。然而，许多地方在实际执行过程中并未严格执行。主要表现在：按照有关规定经营性用地和工业用地在出让前收取的土地保证金要存入土地出让金保证金专户，然后转入国库，但是在土地出让中标后土地出让金很难按照规定及时缴入国库；地方政府为了平衡财政预算，人为地压缩财政预算收入和预算支出，在财政预算外设立土地出让金过渡账户，没有按规定缴入国库。另外，按照《通知》规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源部门负责具体征收。……对未按合同约定足额缴纳土地出让收入的，国土资源部门不予核发国有土地使用权证书。”但是实际工作中，欠缴和漏缴土地出让金现象十分严重。地方政府为追求经济发展发展，招商引资甚至不惜“以地换项目、以地换路”，使土地出让金“体外循环”，失去财政监督，造成国有资产流失。大量的土地出让金支出不透明，支出结构缺少统筹规划，用于支农和保障性住房的支出比例较低，加剧了城乡二元结构分化。
3.大量土地无序出让，造成土地资源浪费严重。
多卖地可使地方政府增加财政收入，因此地方政府热衷于卖地招商引资，土地不仅成了用地商竞相争夺的资源，也成了政府吸引外来投资的资本。地方政府大量审批土地获得收入，开发商大量圈地，土地大量被浪费和闲置。经常在城市郊区看到优质的耕地被开发商或者企业圈起来，但是由于资金问题没有开发，里边杂草丛生，造成土地资源严重浪费。即使房地产开发商开发了大量楼盘，需求已经满足的情况下，楼盘的闲置率居高不下，内蒙古鄂尔多斯市、云南昆明呈贡“鬼城”的报道经常见诸于报端，资源浪费严重。
4.土地征收、拆迁、补偿过程中酝酿了尖锐的社会矛盾，影响社会和谐。
从理论上来说，土地收益的分配和使用要考虑到土地所有者和使用者的权益，但是目前的土地出让金收益分配严重违背了了这一理论。目前征地补偿主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三部分。征地补偿费按土地被征用前的3年平均产值的若干倍来计算，补偿标准过低。甚至出现地方政府卖一亩地收入130多万元，只给农民补偿3万元的情况。土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府所获取，而被征地农民只能得到低额的补偿费，这使得农民与地方政府因征地补偿问题而矛盾突出。对于大多数农民来说，失去土地就等于失去了生活收入来源，即使一些进城务工的农民，由于受自身水平限制，在城市里只能生从事繁重的体力劳动，收入有限。现阶段，我国对被征地农民的补偿大多是采用货币化的方式一次性完成，缺乏对农民生存、生活的长远考虑。只让农民进城上楼，却没有考虑到农民进城后的生计问题，农民为维护自身权益会做出一些不理性的行为，会加剧社会矛盾，影响社会和谐发展。
二、我国土地出让金管理存在问题的原因分析
我国土地出让金管理存在的问题是由多方面原因造成的，归纳起来主要有以下几个方面：
1.分税制和土地出让金收入分配制度是土地出让金管理存在问题的根源。从1994年开始，我国实行分税制改革，一些税源稳定、收入多的税种如关税、消费税等归中央，而一些难以征收的小税种归地方政府，如营业税、契税、印花税等，另外一些由中央和地方政府共享的税种中央拿大头，地方拿小头，比如增值税中央分享75%，地方分享25%，证券交易税，中央与地方各分享50%。地方政府财政收入有限，财政资金紧张在所难免，在财力向上集中的同时，事权却有向下集中的趋势。地方政府之间职责范围界定不够明确，含糊不清的事权大多分配给下级政府部门，财政支出刚性压力大，财政供养人员多，因此造成财政收入难以支撑相应的事权，地方政府迫切地需要补充财政资金。土地出让金收入、税收以外的费用等形式的收入增长迅速，并成为地方政府财政收入的主要来源。
2.土地出让金管理缺乏规范制度。地方政府随意安排土地出让金收支是由土地出让金管理制度的缺失引起的。从上世纪八十年代末我国实施土地出让制度以来，关于土地出让金的管理规章制度一直处于空白状态，2006年底国务院办公厅下发的《通知》才改善了这种局面。但是现有的土地出让金管理办法给地方政府预留了较大的操作空间，造成土地出让金使用不合理。首先，土地出让金使用范围和结构没有制度保障。国务院下发的《通知》规定了土地出让金收入的使用范围，但是并未规定各项支出所占比例，因此，地方政府在土地出让金支出中，对各种可以产生“效益”的城市建设支出比例大，而对失地农民的补偿、农村基础设施改善等支农项目支出不足。其次，对土地出让金的使用缺乏合理规划。土地出让金是土地在未来40年-70年的租金，而地方政府每年对收取的土地出让金使用时，不能进行长期、合理规划使用，而是过度使用当期土地出让金收入，而对未来的财政支出需求只寄希望于继续扩大土地出让金收入，继续扩大卖地，造成耕地面积减少。
3.土地出让金收益分配机制不合理。我国的土地出让金收益应该在所有者和使用者之间分配，主要用于征地拆迁补偿、土地开发支出、支农支出、城市建设支出等方面。但是在土地出让金实际使用过程中，收益分配非常不合理。一方面中央政府对土地的收益基本都留归地方政府所有，只是在土地收益中统筹部分资金用于土地的开发利用，所有者的用益物权的权能没有充分体现。另一方面，地方政府为打造政绩，将大量的是资金用于政绩工程上，而分配给被征地农民的收益很少。收益分配机制不合理，在拆迁过程中又实行强征强拆，所以会激化社会矛盾，影响社会和谐。
三、完善我国土地出让金管理的建议
1.改革土地出让金制度，合理划分中央和地方的财权和事权。目前我国的行政管理过程中财权和事权不均衡造成地方政府想方设法增加财政收入，要改变这种状况，建议考虑地方政府履行职务的需要，增加地方政府在财政资金分配的比重，减轻地方财政资金匮乏的压力，降低地方政府对土地出让金的过度依赖。另外可以考虑改变土地出让金一次性收取的制度，可以将土地出让金分批分次收取，降低当届政府过度获取土地出让金收益的机会，实现经济可持续发展。
2.加强对土地出让金收支的预算管理，统筹安排各项支出。地方政府严格执行预算管理制度，确保土地出让金收支按规定执行。城市规划部门根据城市发展需要提出年度用地规划，国土资源部门根据城市发展要求和年度政府对固定资产的投资计划，合理规划全年各类土地用地需求，避免过度审批土地，造成资源浪费。土地出让金的收支严格按照预算执行，杜绝欠缴、漏缴土地出让金的现象发生；合理分配土地出让金，明确规定各项用途的支出结构和比例，并建立支出公示机制，确保惠及民生的项目资金到位，保障被征地农民的切身利益。
3.规范土地出让行为，完善土地出让金管理规章制度。我国关于土地出让金管理的规章制度只有《土地管理法》和《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，缺乏有效的制度保障，应该用战略的眼光规范土地出让金的收支管理，完善有关的法律法规，确保土地出让金合理使用。
4.加强审查与监督，确保土地出让金有序运行。高效严密的审查与监督制度是确保土地出让金收支管理机制有效运行的保障。为规范土地出让金收支管理，建议成立由独立专家组成的审计小组定期对各地的土地出让金收支进行独立审计，并将审计结果对外公布，审计结果要计入当年地方政府年终考核成绩，提高地方政府领导的重视程度。继续完善土地出让招投标和挂牌制度，保证操作的规范和透明度，杜绝腐败滋生。明确财政部和人民银行对土地出让金收支的监督职能，确保土地出让金收入缴入国库。建立土地出让金支配违规处罚机制，确保被征地农民的补偿、补助和其他权利的实现，缩小城乡二元差距。
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土地收支管理篇4
关键词：土地出让金制度；土地出让金收入；土地出让金支出；性质
上个世纪90年代以来，以土地出让金制度为核心的土地制度改革取得了很大的成绩，激发了多元经济主体的活力，盘活了土地资源。本文在梳理土地出让金制度实施以来的法律规章和总结实践做法的基础上，对土地出让金收入和支出的性质进行重新审视和界定，在此基础上，视图为土地出让金制度改革和研究提供新的研究视角。
一、土地出让金收入内涵的历史演变及其性质探讨
（一）土地出让金收入内涵的历史演变
1988年《宪法》和《土地管理法》确立了我国国有土地有偿使用制度。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。关于土地出让金收入管理，1989年财政部的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》对土地使用权出让收入的内涵和外延作了界定：各级政府土地出让主管部门将国有土地出让给单位或个人，按规定向单位或者个人收取的土地出让价款，包括土地金、续期土地出让金、合同改约补偿金。1992年下半年，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”。2006年国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对土地使用权出让收入定义进行了完善：政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。
（二）土地出让金收入的形成过程
我国《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。《土地管理法》第四条、四十三条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予被征地农村集体和个人合理补偿和妥善处理。《土地管理法》第五十八条规定了国家可以收回国有土地使用权的情形，并对土地使用权人进行适当补偿。在这一宪制和法律架构下，建设用地的供给来源分为征用农地而增加的增量部分和城市内部挖掘、储备的存量部分，依靠行政特权形成土地储备，使地方政府成为城市建设用地一级市场的唯一供应者，然后进行开发整理并按照市场原则和所有权原则向建设用地需求者供地，如图1所示。
（三）土地出让金收入的性质
在快速工业化和城市化进程中，我国建设用地的供给大都来源于增量土地储备，即农业土地非农化，本文以此为例从权力来源上界定地出让金收入的性质。
土地出让金制度作为我国国有土地有偿使用制度，促进了土地资源优化配置和高效使用，但就其目前的土地产权配置手段来看，土地出让金收入不仅仅以所有权原则和市场等价原则进行的，存在着不对称的隐形产权交易关系。
第一，国家是集体建设用地的唯一接受者，国家凭借公权力公共利益对私人产权的强势地位而非市场机制强制性征用农地，并按照国家规定给予农民征收补偿和相关安置，付出较低成本——本文称之为集体土地所有权行政补偿价格，获得土地所有权，使集体所有土地转变为国有土地。
第二，国家是建设用地使用权的唯一供给者。国家凭借土地用途管制和供地计划等土地管理制度，使地方政府成为城市建设用地一级市场的唯一供应者，这时地方政府完全按照市场等价原则和所有权原则，向土地使用者出让国有建设用地使用权。
图2模拟并比较了集体土地向城市建设用地流转的两种情景：竞争性市场和完全垄断市场。横轴表示流转面积，纵轴为农地非农化流转的成本或价格。假设集体土地向城市建设用地流转过程中成本保持不变，表现为水平的农地非农化边际成本曲线MC。
第一种情景：在符合规划的条件下，集体建设用地直接入市。由于土地的地理位置固定性、土地供给不可再生性等垄断因素的存在，市场结构介于完全竞争和完全垄断之间的竞争性市场，需求曲线（平均收益曲线）和边际收益曲线分别为D和MR（用虚线表示），根据市场均衡条件MR=MC，市场在E点达到均衡时的价格和流转面积分别为P0、Q0；
第二种情景：“先征后让”的农地非农化。在规划权（农用地转用审批）的配合下，国家运用征收权将集体农用地征收为国有城市建设用地，按照农地非农化边际成本曲线MC给农民补偿（用C0表示）后，再以市场方式出让给土地使用者。在这一情景下，政府是城市建设用地的唯一供给者，市场结构为完全垄断市场，需求曲线（平均收益曲线）和边际收益曲线分别为D*和MR*（用实线表示），此时市场在E*点达到均衡时的价格和流转面积分别为P*、Q*，如图2所示。
在第一种情景下，集体土地所有者与城市建设用地需求者直接进行市场化自由交易，此时集体建设用地价格为P0。第二种情况，政府在“先征后让”的“征地—出让”行为中，集体土地所有权补偿价格为C0，国有建设用地使用权出让价格为P*，获得一个剩余收益为（P*-C0）。第二种情况与第一种情况相比，集体土地所有者收益损失（P0-C0），建设用地需求者付出的成本提高了（P*-P0），两者之和为（P*-C0）。（P*-C0）即是政府通过“先征后让”获得的农地非农化开发增值收益。根据对30多个城市的统计，从获取土地的成本到出让土地的收益，平均是18倍。同样的分析原理适用于存量土地供给情况。
综上所述，若把土地出让金收入只看作是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部价款，是片面的，静态的，忽略了中国特殊国情和土地出让金制度的复杂性。土地出让金收入是土地收购制度——储备制度——市场交换制度等制度安排的产物，是“先征后让”的结果，是土地使用权市场出让价格与行政所有权（使用权）补偿价格的剪刀差，本质上是国家通过规划权、征收权等公权力汲取的土地开发增值收益，这与国家税收在权力来源上具有相似性，皆属于公共财政管理范围。
二、土地出让金支出管理制度的历史演变及其性质探讨
土地出让金收入是一种政府性收入，理应纳入公共财政管理范围，在理论上是毋庸置疑的，同时研究土地出让金支出结构和流向及其性质，也有助于推进土地出让金支出管理制度的创新及判断其在宏观经济政策的作用。
首先，关于土地出让金收入在各级政府之间的分配，国务院1989年5月出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定土地出让金收入地方和中央按照6：4分成；两个月后，财政部公布的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》规定土地出让金收入上缴中央比例降为32%；1992年下半年，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，将土地出让金收入上缴中央财政部门的比例下调为5%；1994年实行分税制后，国务院出台《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》将土地出让金收入作为地方固定收入，并在此后逐渐被学者称为地方财政的“第二财政”。这也符合政府间收入划分的国际惯例，来源于不动产的政府收入一般归属于地方政府。
其次，关于土地出让金的使用和支出管理，1989年5月，国务院出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》、1995年《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》都明确规定，土地出让金上缴国库，专款专用，专项用于城市建设和土地开发。《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（[2004]8号）规定土地出让金用于农业开发的比例，按各市不低于土地出让平均收益的15%确定。2006年9月出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确要求2007年1月1日起，土地出让收入全额纳入地方基金预算管理，支出一律通过地方基金预算，实行彻底的“收支两条线”管理。《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2009〕74号）规定市县财政、国土资源管理部门在编制土地出让支出预算时，要确保足额支付征地和拆迁补偿支出、补助被征地农民社会保障支出，重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重；要严格按照规定将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金。随着土地出让金制度的实施，土地出让金收支管理制度日趋严格和完善。根据中国土地出让金支出实践情况来看，一般来说，地方政府获得土地出让金收入后，要先行支付各种土地规费和征地补偿，此后如有净收益，则多用于城市建设和土地开发。土地出让金纯收益的近30%用于基础设施建设。在土地出让金收益的分配格局中，农民只得到5%-10%，村级集体得到25%-30%，而60%-70%为各级政府和中间商获取。
通过以上法律规章和规定可以看出，土地出让金在支出过程中发挥着收入再分配的公共财政功能，首先，一部分支出用于集体土地土地价所有权行政补偿价格；其次，一部分支出用于弥补土地出让前的生地变成熟地的土地开发成本；最后，还要支付土地使用权流转过程中的各种税费和交易成本。这三者在国民收入流程中的作用类似于总需求中的政府购买。剩余的部分为政府获取的土地纯收益，一部分成为城市基础设施投资、农业土地开发和农业基础设施投资的资金来源，其在国民收入流程中的作用类似于总需求中的政府购买；还有一部分用于提取农村社会保障基金、廉租房等用途，其在国民收入流程中的作用类似于转移支付。由于我国处于快速工业化和城市化阶段，土地出让金收入大多来源于增量土地供给，即农地非农化的先征后让方式，此方式下的土地出让金收入的支出结构及其在国民收入流程的作用如图3所示。
三、结论和启示
第一，土地出让金收入是土地收购制度——储备制度——市场交换制度等制度安排的产物，是“先征后让”的结果。在价值形态上，土地纯收益表现为土地使用权市场出让价格与行政所有权（使用权）补偿价格的剪刀差，本质上是国家通过公共利益对私人产权的强势地位对相关土地先征后让方式汲取的土地开发增值收益，这与国家税收在权力来源上具有相似性，属于公共财政管理范围。
第二，根据土地出让金收入的性质，土地出让金制度是以国家“公共利益”对“私人财产”处于强权地位下的土地征收制度为杠杆的，这与西方国家主要依赖公平、自由市场手段配置土地资源方式有区别的。根据其来源确定其分配方向和“谁受损，谁理应受到补偿”原则，既不违背公共利益对私人财产的强权地位，也能体现“公产私产地位平等”物权法的精神。这就要求提供保证土地出让金制度下的公共利益与私人利益平等博弈的制度，包括解决公共利益与私人利益矛盾的司法诉讼渠道。就目前的土地出让金支出结构和模式看，其支出方向理应从城市基础建设投资退出，向失地农民社会保障、农村基础建设等新农村建设方向转移。
第三，从土地出让金收入的支出实践情况来看，缺乏具有合理依据的土地出让金收入分配的理论支撑，没有技术方案的制度设计如同纸上谈兵。政府到底凭借哪些权力可以取得土地使用权出让收益中的增值收益；农业土地向建设用地用途转变的发展权增值收益，该如何计算，该归谁所有。现行集体农地所有权的征地补偿标准的科学性等等都应该其合理的逻辑理论依据，而目前学术界和政界在这方面还没有给予清晰的论证和结论，这也是土地出让金制度的研究和改革方向。
第四，通过研究土地出让金收支性质可以清晰地看到土地出让金收支在国民收入流程中的循环路线。从国民收入循环流程视角看，土地出让金收入使得资金从私人部门流入政府部门，相当于国民收入的漏出量；土地出让金支出通过转移支付和政府购买，使资金从政府部门流入私人部门，相当于国民收入的注入量，这为土地出让金收入参与国民收入经济循环的研究提供了新的视角。土地出让金收入作为政府公共财政收入的重要来源，其支出发挥收入再分配功能，用于社会生产性质或者收入再分配的支出项目，可以服从国家宏观调控的需要。因此，土地出让金制度可以作为国家宏观经济政策，应当成为我国土地出让金管理政策的着眼点之一。
参考文献：
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土地收支管理篇5
各地在“依法行政，依法理财”的前提下，严格执行国土资源管理部门的各项收费政策，坚持收费公示，“阳光收费”，自觉接受社会和群众的监督。在确保“应征不漏，应免不收”的同时，兼顾好政府、企业、农民等各方面的利益关系，照顾弱势群体。通过大家的共同努力，今年全市共代各级政府征收土地出让金32.63亿元,其中：市本级代征8.43亿元（招拍挂7.37亿元），契税2.26亿元、耕地占用税3710万元。这些资金的征收和使用，加大了对土地资源特别是耕地的保护力度，为实现全市耕地总量动态平衡提供了保障，有力地支持了全市的经济建设，同时也为国土资源事业的健康发展提供了资金保障。
二、认真开展全市新增建设用地有偿使用费征收使用情况检查，检查措施有力效果明显
年初，省厅《关于开展新增建设用地土地有偿使用费征收管理情况专项检查的通知》下发后，我处认真贯彻中央和省通知精神，加强与财政、监察、审计等部门的协调沟通，及时将检查要求向各县(市、区)作了布置和传达，立即成立了检查机构，对报表的填制，检查要求、填列口径等进行了全市集中培训。对照省厅要求，对1999年以来到XX年6月新增建设用地审批台帐和土地有偿使用费征收使用情况全部统计核实到位，所有数据真实具体。同时，对近年来我市新增建设用地情况，土地有偿使用费应征情况、已征情况、分级入库情况及使用情况都进行了检查，圆满完成了自查工作。
三、认真开展管理创新活动，切实加强对直属事业单位及基层国土资源所的财务管理和监督
为认真贯彻落实省厅《关于开展管理创新年活动的实施意见》，科学开展管理创新活动，我处围绕XX年度财务工作目标，制定了关于加强对基层国土资源所的预算管理及预算执行情况的监督的创新课题，并认真组织实施。
一是加强基层国土资源所的预算管理。今年全市各国土资源所均根据实际情况，认真编制了财务预算，各市（分）局财务科严把收支关，做到有预算不超支、无预算不开支，认真审核，保证国土资源所合理、节约、有效地安排使用资金。在预算安排上，坚持量入为出，量力而行。在确保人员工资、日常公用经费的正常开支基础上，保证重点支出，压缩一切消费性支出，尤其是严格控制招待费支出，真正使有限的资金用在土地管理事业的刀刃上，从而全面提高了资金的使用效率，确保了国土资源所的正常运转。
二是加强内部审计工作。今年我处重点加大对分局及基层国土资源所的审计力度。五月份，在全系统组织开展了财务互查，以促进全市财务管理工作日趋规范。上半年，按照市局党委的要求，结合高港、开发区两个分局局长离任审计，对分局及其国土资源所的财务进行了全面审计。
三是进一步完善分局及国土资源所财务管理制度。为进一步加强对直属分局及其国土资源所的管理，严肃财政纪律，加强会计监督，有效杜绝分局及基层国土资源所违规、违纪事件的发生，市局于XX年四月制定下发了《关于加强对直属分局及国土资源所财务管理的规定》，从收费管理、票据管理、预算管理、支出管理、固定资产管理以及财务监督等各方面都做出了具体要求。
四、认真执行部门预算，科学编制来年预算，进一步加大部门预算的制约力度
我处按照财政部门预算、国库集中支付、政府采购和收支两条线的要求，严格执行当年部门预算，加强分析和预测，把握好本部门工作特点，按月报送用款计划，有理有据安排好各项业务工作经费，截至11月未，通过财政直接支付经费支出3700万元，占总支出的95，既达到了财政规定的比例，又保证了业务费的正常开支。
今年我市“政府收支分类”进行了重大变革，这次改革是继部门预算、收支两条线，国库集中收付制度等改革之后，财政部门推出的又一项影响最为深刻、涉及范围最为广泛的改革工作。为此，我处按照市财政的具体部署，逐月按时完成新旧科目的数据转换，保证了新的科目体系与预算管理方式的衔接。
200x年按照“增收节支、收支平衡、统筹兼顾、保证重点”的原则，我处认真完成了来年部门预算编报工作，对各项支出的预算能做到准确、实事求是。积极向财政部门争取专项经费，部门专项工作经费得到落实，为全面履行国土资源管理职能提供了经费保障，XX年，共向财政争取专项经费5397.9万元，其中：办公大楼基建经费3000万元，信息网络购 建费200万元，基础测绘和城乡一体化建设经费500万元。
五、积极筹措资金，促进城市土地经营
城市土地经营工作是国土资源管理工作的重点。为此，我处加强部门协调，主动配合相关部门做好城市土地经营工作，积极筹措城市土地经营资金。全年围绕市政府确定的重点工程项目，共向金融部门中小企业融资3.89亿元，归还银行贷款
3.48亿元。其中，支付坡字街核心区地块拆迁费用2396万元，府南三号地块拆迁费用1000万元，为城司融通资金5000万元，确保及时提供土地收购、储备资金，促进了城市土地经营工作健康有序地开展，支持了泰州经济建设。
六、进一步加强调查研究，适应财政预算管理改革的需要
为进一步加强征（拨、使）用土地管理费的征收与管理，适应财政预算管理改革，根据省厅要求，今年6月，我处对全市征（拨、使）用土地管理费的使用情况进行了认真的调研，通过对全市XX年至XX年国土部门预算收入、支出和执行情况的了解，发现了在管理费征收使用管理中存在着省返还管理费与部门预算编制时间不一致等问题，并就如何进一步加强征（拨、使）用土地管理费管理，形成调研报告，提出了合理化建议。
200x年工作思路：
1、严格执行收费政策，确保各项收费应收尽收
一是严格依法征收规费，切实保证“应征不漏，应免不征”；二是严格费用征收范围，不得擅自减征和缓征；三是代征的各项资金、财政性 资金都按规定足额上缴，杜绝截留、挪用现象。
2、严格财务管理，强化制约意识
严格“管钱”、有效花钱，切实增强政治意识、大局意识、忧患意识、节俭意识。一是认真编制和执行部门预算；二是严格按照资金的性质和用途对各类资金分类核算，并及时上缴下拨；三是加强专项资金的使用管理，确保专款专用，杜绝截留、挪用和挤占专项资金的行为；四是加强内部审计工作。重点加强对区属国土资源所的财务监管工作，切实规范国土资源所的财务收支行为。
3、加强土地复垦专项资金管理，提高资金使用效益
为加强耕地开垦费占补平衡补充耕地项目资金管理，提高耕地开垦费资金使用效益，根据江苏省财政厅、国土资源厅《江苏省耕地开垦费占补平衡补充耕地项目资金管理办法》，会同市财政局制定泰州市耕地开垦地方自行“占补平衡”项目资金管理办法。
4、积极做好城市土地资产经营工作
加强部门协调，确保及时提供土地收购、储备资金，同时努力做好土地出让金的征收工作，支持泰州市经济建设。
5、强化学习教育，增强自律意识
土地收支管理篇6
关键词：土地出让金;问题;措施
2007年，我国招拍挂出让土地面积为11.53万公顷、总价款达到9551亿元，占到了当年全国土地出让总收入的80%。据此推算，2007年全年的土地出让总收入约为1.2万亿元。相比2007年，2008年下降幅度超过20%，但2008年全国大、中、小城市土地出让金相加金额也将超过9000亿元，土地出让金已成为地方政府的一块重要收入。审计署2007年对北京等11个城市及其所辖28个县（市、区）2004—2006年国有土地使用权出让金征管情况进行审计调查，发现违规减免出让金47.88亿元，违规使用出让金83.73亿元，欠收挪用被征地农民社保资金51.17亿元，规范土地出让金管理已经刻不容缓。
一、土地出让金的概念界定和理论基础
1.土地出让金的概念界定
一直以来，我国的土地出让金都没有一个统一明确的定义，由此导致各地在实践中对“土地出让金”理解和使用出现混乱，这是我国土地出让金制度的主要弊端之一。根据对相关理论与实践的研究，本人认为，土地出让金，又称国有土地使用权出让金，是国有土地一定年限内批租使用时交纳的包括地租和全部土地成本在内的总价款，或在土地出让（包括招拍挂和协议出让方式）时缴纳，或是在以转让、抵押等方式处置原划拨方式获取的土地使用权时必须补交的总价款。这里的土地出让金总价款包括土地所有权收益、土地投资收益、土地管理收益和土地建设与保护补偿，是各类土地价值在社会管理中的体现。
2.土地出让金的理论基础
现代产权经济学认为，产权由权能和利益两部分构成。土地所有权、土地市场经营权和土地使用权三项权能构成我国土地产权的具体内容，这“三权”的分离组合形成了不同的土地产权结构，而不同的土地产权结构又会形成相应的土地利益分配格局。我国土地产权制度的特点是，一方面土地所有权高度集中而缺乏明确的人格化代表，导致农业资源无序配置；另一方面，土地使用权分属于不同的利益主体，权责利不对称，加深了农村土地所有权的虚化。土地产权理论为出让金的存在提供了理论依据，用地单位使用国有土地必须向国家交纳土地使用权出让金。土地产权理论要求出让金必须是土地市场价格，以体现和反映土地使用权的价值，并符合市场供求规律，充分体现和保障国家作为土地所有者的权益，发挥市场的调节作用。因此，土地产权理论是土地经济学的基础理论，出让金产生的实质是土地产权交易的结果。
二、土地出让金管理存在的主要问题
自1987年我国出现国有土地使用权出让金（以下简称出让金）这一新的土地使用收费方式以来，土地出让金制度逐渐确立，盘活了全国的土地资源，给我国的经济社会发展带来了深远的影响。与此同时，随着出让金收入规模的日益增大，及其在地方政府预算外收入中所占比重的增加，出让金存在的问题也越发凸现出来。
1.出让金带来的丰厚财政收入，诱发了地方政府的短期行为
大量卖地和圈地，一次性收取40－70年的出让金，为地方政府充实财政收入提供了机会，现届地方政府就可能运用各种手段扩大土地批租量，获得短期高额收益，这将使以后各届政府无法实现收益共享。这种“寅吃卯粮”的做法，既有悖于“代际公平性”，又有损于土地资源使用的有效性。
2.出让金收益分配机制不合理，影响土地出让整体效益
用计划经济的办法低价征地，用市场经济的办法高价出让，客观上形成了多占地多得益的机制，既诱发了地方政府批地卖地的冲动，又为“寻租”提供了条件。土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府所获取，而被征地农民只能得到低额的补偿费，远不能弥补农民的权益损失，这使得农民与地方政府因征地补偿问题而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出让金主要用于城市开发和土地开发，出让金分配向城市倾斜，城市的工业化、城市化飞速发展，而农村却出现了大量就业无门、社保无份的失地农民，农村建设也严重缺乏资金投入。在工业化和城市化过程中，农民并没有充分分享经济发展带来的成果，城乡二元分割的体制裂痕在继续扩大。
3.土地出让金制度不完善，易引发出让金流失和官员寻租
土地要素的非完全市场化使政府在征地供地过程中居于主导地位，而征收的出让金又缺乏严格的监督管理，导致一些地方政府违法违规出让土地，擅自减免出让金等，使出让金大量流失。与之相对应的是官员寻租和腐败现象频频出现。现有的土地出让金制度为政府官员的寻租活动提供了巨大利益空间和权力发挥作用的活动空间，涉及土地的腐败案件数量多，涉及金额大，涉案人员职务高，而且容易发生窝案、串案。
三、规范土地出让金管理的几点措施
1.土地出让金全额纳入预算，实行“收支两条线”管理
严格按照《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号），将政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，都作为国有土地使用权出让收入纳入预算管理。具体做法是收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算管理从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”，在地方国库中设立专账，核算土地出让收支情况。
2.明确土地出让金范围，确保应收尽收
一是明确土地出让金是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括土地补偿性成本、土地开发性成本和土地净收益三部分。二是明确土地出让收入的范围包括五种土地价款、土地租金收入等全部国有土地有偿使用收入、划拨土地的征地补偿费和拆迁补偿费（不含征地管理费）等一并纳入土地出让金管理。三是在征收的过程中要严格禁止以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”、“以土地换项目”、“以租代征”等各种名义减免土地出让金。
3.规范土地出让金支出范围，突出强调保护失地农民利益
严格按照土地出让金使用范围规范资金支出：一是征地和拆迁补偿支出；二是土地开发支出；三是支农支出；四是城市建设支出；五是土地出让业务费、新增建设用地有偿使用费等。从提高征地补偿费、建立补偿费发放公示制度，增强补偿费用发放透明度、改革补偿费发放方式、建立被征地农民社会保障制度四方面切实保障被征地农民的合法权益。
4.健全土地储备资金财务会计核算制度
切实加强土地储备资金财务管理，建立健全土地储备成本核算制度，严禁挤占、挪用土地储备资金。财政部门应严格执行土地出让金预算，确保土地出让收入全额缴入国库，严格按照批复预算支出各项资金；建立土地出让收入定期对账制度，对应缴国库、已缴国库和欠缴国库土地出让收入数额进行定期核对，确保数据准确无误；健全报表核对机制，财会部门要会同国土资源管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表及分季收支统计明细报表体系，统一收支口径，确保统计数据及时、准确；加强土地出让金核算管理。土地储备部分应按出让和收储地地块建立出让金收支台账，分清每宗地块土地出让金、土地开发费用、业务费用和土地净收益。财政部门应根据土地储备部门的台账报表及时审查核对出让土地开发费用和土地出让费；建立国有土地收益基金，实行分账管理，合理控制土地储备规模，降低土地储备成本，避免“寅吃卯粮”，保障土地收益的延续性；财政部门应加强对违约金的管理，凡土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金，违约金应随同土地出让收入一并缴入国库；土地前期开发引入市场竞争机制，严格控制成本支出，可通过政府采购公开招标的方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低采购成本；
5.强化土地出让收支监督管理
首先，利用卫星图片等信息化手段监控土地违法违规行为，实施土地违法问责制，建立共同责任机制。其次，建立一支稳定的，高素质的监管队伍。财政部门、国土资源管理部门、银行机构以及审计机关要建立健全对土地收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。同时，土地出让收支情况要按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告，接受人大监督。最后，建立土地出让金审计制度。审计机关要对土地出让金收支实行定期或经常性的审计监督，及时发现问题，维护国家和人民的利益。
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[1]易宪容:《出让金改革需慎行》，《英才》2006 年第8期.
[2]王晓阳:《重新审视出让金改革——一个国有产权和公共财政的框架》，《当代财经》2007 年第 2 期.
土地收支管理篇7
记者采访发现，分散在国土、土地储备、财政等部门的土地出让金收支管理，除接受一些审计外，大多“封闭运行”，导致违规不断、腐败滋生。
巨额出让金将被“翻老底”
正在各地铺开的土地出让金审计，被寄予“摸清家底”的众望。国土资源部数据显示，全国土地出让价款从2001年的1296亿元，到去年首次超过4万亿元，13年间增长超30倍，总额累计达19.4万多亿元。
长期以来，各地土地出让金因收支明细处于公众监管视野之外、去向不明而饱受诟病。曾有北京市民向审计部门申请公开北京市土地出让金违规使用情况，却被以“公开可能对社会稳定带来不利影响”为由遭拒。
湖北省人大代表王培树说，每次开地方“两会”，针对全省上千亿元的土地出让金管理情况，政府都没有专题报告，也没公开说明，最多只在财政预算中有个笼统总数，没法详细了解。
事实上，判断土地出让金是否合理使用，并非无规可依。国务院办公厅2006年出台相关规定，明确土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面。
记者梳理自2009年至2013年财政部公布数据发现，最近5年间，国有土地出让金支出总额达13.49万亿元，其中征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设三项占比超过八成。
财政部公布的数据只能看出全国土地出让金开支大体走向，在基层实际情况中，违规使用并不少见。审计署曾在2008年和2010年先后公布对部分地区土地出让金的审计调查结果。2008年公告显示，11个城市违规使用出让金83.7亿元，其中挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.3亿元，出借和对外投资等31.4亿元；2010年公告显示，抽查的13个市有7个市支出2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；有4个市违规支出2.38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼等。此后，审计署再未公开涉及土地出让金方面的审计信息。
记者采访发现，尽管各地土地出让金收支大多增长迅猛，但能把这项“政绩”说清楚的部门和干部却“很难找”。大部分地区官员对土地收入收支话题都很敏感，不愿多谈。少数基层干部透露，土地审批和出让金征收由国土部门管，开发整理和招拍挂归土地储备中心，资金管理在财政，“具体收了多少，怎么用的，只有部门一把手和具体经办人说得清楚。”
中西部地区一些地方国土、财政系统官员表示，地方政府土地出让金收支，基本可由地方“说了算”。由于财力紧张，土地出让金便成为地方财政最后一块“自留地”，违规支出使用情况不少，都得藏着掖着，“这次审计看来得翻老底，让大家都很紧张。”
“土地账”为何成了“糊涂账”
近年来，房地产行业“高歌猛进”，推动土地出让金“水涨船高”。江西、四川等地公布的2013年全省财政预算执行情况显示，有些省份去年土地出让收入，已接近甚至超过税收收入。
巨额的土地出让金，除偶尔接受审计调查外，通常情况下处于地方“自己管自己”状态，这令“土地账”难免成为一本“糊涂账”，由此滋生四大乱象：
――做高成本。土地出让金收益部分需按比例提取用于教育、农田水利支出，还需与上级财政分成。因此，一些地方为减少收益部分固定支出，拼命做高土地出让中的征地拆迁、土地开发成本，极端情况甚至能将土地出让做成“负收益”。
中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华说，地方政府做高土地出让成本，最常用的手法是将出让地块周边绿化、道路建设，打包塞进土地开发支出，而这些支出本应由地方财政另外投入。
――体外循环。尽管国家三令五申要求土地出让金收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，审计署2010年的审计公告却显示，11个市的674.8亿元土地出让收入，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。
武汉市近期审计查出，当地一家科级事业单位，将属于土地出让金性质的项目建设用地补偿资金，存入自行开设的11个银行账户内，两年来沉淀资金9.8亿元。中南财经政法大学教授乔新生说，很多土地招拍挂后，出让收入却被瞒天过海，在过渡账户内长期“体外循环”，甚至成为地方政府或部门机构的“小金库”。
――侵占挪用。有的地方土地出让金账户长期脱离监管，直接成为少数主要领导的“私房钱”，随意侵占挪用。长春市委原副书记田忠，就曾将无偿征用的土地转让变现，侵吞土地出让金1018万元。因严重违纪违法被“”的武汉市新洲区原区委书记王世益，被查出从土地出让金账户中，支借1亿多元资金给4家民营企业使用，建立“官商联盟”谋取私利。
――减免寻租。一些土地招拍挂出让后，开发商只缴纳保证金就开始用地，余款长期拖欠不缴，或能协商减免。贵州省一位基层干部表示，减免土地出让金一方面是为吸引客商投资，另一方面怎么缴、减免多少都是主要领导一句话，里面存在巨大的寻租空间，“使土地出让成为贪腐重灾区”。
土地财政“依赖症”亟待破除
土地出让金收支“顽疾”为何屡禁不止？湖北财政系统内一位负责人说，因土地出让金属于地方政府基金预算管理，其收支预算编制无需通过人大审批，报同级财政部门批准即可执行，“土地收入开支多处于封闭运行状态，违规操作的弹性空间很大。”
“土地收入违规使用只要不进腰包，顶多背个处分。”西部地区一位县委书记告诉记者，地方政府财力有限，数十个部门运转经费、近万人发工资都得靠自身解决，还有大量一票否决考核任务需要真金白银投入，土地收入是地方政府手中少数能相对自由支配的财源，“不在土地收入上多‘花点心思’，就只能坐等下课。”
土地出让乱象丛生，背后折射出地方财权与事权不匹配。潘家华等专家介绍，自分税制改革以来，地方税收收入有限，土地收益往往被用于地方财政“补窟窿”。“这次土地出让金审计将对地方财政‘摸清家底’，为下一步财税改革做好铺垫。”
一些业内人士认为，土地出让金不能成为监督外资金。各地应将土地出让金收支管理情况作为重大事项定期向人大报告，增加公众信息公开透明度，接受公众信息公开申请，减少土地出让金的收支随意性，压缩权力寻租空间。
土地收支管理篇8
【关键词】地方土地出让金；风险；管理对策
现阶段，地方土地出让金已经成为一些地方财政收入的主要来源之一，土地出让金制度的实施在一定程度上推动了城市化建设，实现了土地资源的灵活利用，增加了地方财政收入，然而，其中也必然会带来各种问题，不断扩大的土地出让金财政比重，会加剧地方财政对土地出让金的依赖，从而引发严重的社会矛盾问题。
一、地方土地出让金的主要风险
土地出让金目前已经在地方财政收入中占据较大比重，甚至形成了一种偏好问题，对地方的经济规划建设、社会发展等带来不良影响，形成了如下风险和问题：
1、耕地危机与粮食安全问题
一些地方政府只顾眼前利益，为了增加财政收入，盲目扩大土地出让范围，甚至拓展至城市周边的农用土地，导致农业种植土地面积越来越小，不仅影响了农民的经济利益，也使得人均耕地面积越来越小，影响我国的农业可持续发展，甚至引发粮食安全问题。
2、社会矛盾一触即发
近年来，由于土地出让引发了越来越多的社会矛盾问题，甚至出现了失地农民与地方政府的正面冲突。一些地方行政部门无视土地法律法规，违法征地，非法占用农民耕地，土地违法案件频发，农民的利益受到影响，地方政府也为之付出了巨大代价，不仅造成了土地资源的浪费，也扰乱了社会秩序，影响了社会的安定团结。
3、财政风险日益加剧
土地出让金不同于其他类经济收入，通常为一次性财政收入，没有持续性循环的功能，而且，土地出让金收入也要受到客观经济形势、市场经济规律变化的影响，当客观经济形势发展不利的情况下，土地出让金收入会下降，土地可能贬值，这就意味着土地出让金在地方财政收入中所占比例越大，地方财政就越会受到地方经济发展的影响，从而形成地方财政风险，加剧地方财政危机。
例如：08年经济危机的发生，导致地方土地出让金大幅下降，随后的几年经济形势好转，土地出让金又有回升趋势，这其中地方财政就必然要承受经济波动的压力和负担，甚至可能面临财政危机。
二、地方土地出让金风险管理的科学对策
1、改善地方财政体制
为了维护地方财政收入的稳健增长，首当其冲应创建独立、稳健的地方财税系统。现阶段，由于分税制依然存在缺陷，使得地方行政机构的权限无法有效施展，无法充分发挥边际控制作用，对此需要改革完善地方税体制，积极制定并执行全新的税法规定，在税收管理方面对地方政府进行适度放权，维护其税收独立的地位，加大对税收法制的建设与完善力度，通过创建绩效考评制度来灵活地转移支付资金。
2.建立健全财政转移制度
第一，加强财政转移支付的法规建设。国家应该积极制定并颁布有关财政转移支付方面的法律法规，为“转移支付”提供健全的法律保障。
第二，启动“因素法”来分析转移支付的金额。也就是立足实际，深入、客观地分析影响一个地方收入与支出的因素，对应明确不同地域环境中的转移支付金额。
第三，打造复合型转移支付模式。这其中包括：一般性转移支付、特殊性转移支付等形式，以此缩小不同地域财政收支差距，补充财政收支缺口。
第四，创建绩效考核评估制度。发挥绩效考核的激励作用，以此来监督转移支付资金的流向与使用情况。
3、逐步完善并发展土地出让制度
我国应该积极完善土地出让制度，以此来慢慢改善地方财政土地不平衡出让问题。
第一，改革并发展土地年租制。科学启动土地年租制，以此来推动土地资源的科学利用，增加地方政府在土地方面的经济收益，并促进土地资源的高效、合理利用。
第二，科学发展土地收益分配制度。通过平衡土地收益的分配，来维护各方利益，减少社会矛盾，依照科学的财政制度、税收体制等，来科学协调中央政府与地方政府的土体收益，以此来控制地方的土地收入，从而遏制地方土地的不规则分配现象。
第三，重视补助失地农民。现阶段，地方土地出让金的利用分配不合理，大部分用在市政基建事业或土地开发建设中，没能有效补偿失地农民的损失，导致失地农民所获得的征地补偿金较少，不仅触犯了失地农民利益，也会拉大程序差距，甚至引发社会矛盾，因此，必须加大对失地农民的补偿力度，土地出让金向补偿金方面侧重与转移，同时，失地农民意味着失去了经济来源，为了保护他们的利益，应为其办理社会保险，并动用一部分土地出让金来解决他们的住宅问题，从而维护城乡之间的平衡发展。
4、改革并完善土地出让金管理办法
要想有效防范地方土地出让金风险，可以从下面几大方面入手：第一，推动土地法制化发展，完善土地出让金体制建设。国家应加大对土地管理的法制化建设力度，通过科学地立法、执法与监督来实现土地的法制化管理，以此来实现土地出让金的公平化、透明化管理。国家与地方土地管理机构应该结合土地出让工作中的具体问题来不断改革并完善土地出让金管理制度，及时解除矛盾、解决问题，积极规范土地出让金的征收，合理规划并分配土地出让金，使之得到充分合理地利用，土地出让金不仅要支持城市建设与发展，也要用来支持“三农”建设，维护实地农民利益。第二，健全发展土地出让金财务核算体系。现阶段，针对于土地出让金尚未形成规范的财务预算体系。国家行政机构与地方政府有必要完善出让金财务核算体系，形成出让预算编报系统，科学编制预算，同时，也要形成规范的会计核算方法，其中涵盖：土地成本核算、票据管理等。加大对土地出让工作的预算，形成科学的预算，加大审批监督，从而维护财政收支平衡。
地方土地出让制度支持了并推动了地方经济建设，促进了城市化发展，然而，地方财政土地出让金偏好也将引发各种社会矛盾和问题，国家必须积极重视土地出让金风险问题，采取措施科学规避风险，维护健康的地方财政管理。
参考文献
本文链接：http://www.vanbs.com/v-141-3348.html土地收支管理范文8篇
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